GRAND CONSEIL

de la République et canton de Genève

RD 1614-A

Date de dépôt : 30 avril 2025

Rapport

de la commission législative chargée d’étudier le rapport d’activité
du préposé à la protection des données et à la transparence pour
l’année 2024
Rapport de Céline Zuber-Roy (page 2)

ATAR ROTO PRESSE – 80 ex. – 05.25

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Rapport de Céline Zuber-Roy
La commission législative a examiné ce rapport divers sous la présidence
de M. Vincent Canonica lors de la séance du 4 avril 2025. Le procès-verbal de
cette séance a été rédigé par Mme Selma Bentaleb. Les travaux se sont déroulés
en présence de Mme Athina Hanna, directrice des affaires juridiques de la
Chancellerie d’Etat (DAJ – CHA), et de Mme Tina Rodriguez, secrétaire
scientifique du Secrétariat général du Grand Conseil (SGGC). L’auteur de ce
rapport remercie vivement toutes ces personnes.
Audition de M. Stéphane Werly, préposé cantonal à la protection des
données et à la transparence
M. Werly commence par rappeler que la loi sur l’information du public,
l’accès aux documents et la protection des données personnelles (LIPAD)
comporte deux volets : la protection des données et la transparence. Le rôle du
préposé à la protection des données et à la transparence (PPDT) est de veiller
au respect de l’application de la LIPAD. Son équipe est composée de trois
personnes, renforcée depuis le 1er août 2023 par deux collaborateurs
supplémentaires. Dans leur rapport, ils constatent une augmentation de leurs
activités. Ils ont rédigé 31 avis, préavis ou recommandations, un chiffre stable
par rapport à 2023, mais nettement supérieur à celui des années précédentes.
En plus de leurs tâches habituelles, ils ont effectué un contrôle Schengen,
portant sur les quatre entités à Genève ayant accès aux fichiers SIS (le système
d’information Schengen), lequel permet notamment de rechercher des objets
volés ou des personnes faisant l’objet d’un mandat d’arrêt international. Un
contrôle approfondi a notamment été réalisé auprès de la police cantonale.
Ils organisent également des visites. Il précise qu’actuellement
186 institutions publiques sont soumises à la LIPAD : les 45 communes, les
trois pouvoirs, le groupe de confiance, la Cour des comptes ainsi que le
médiateur administratif. S’y ajoutent les établissements publics tels que les
TPG, l’Hospice général et l’aéroport, ainsi que les fondations communales de
droit public, notamment dans les domaines des crèches, du logement et des
personnes âgées. Ils entretiennent aussi des contacts réguliers avec le groupe
suisse Schengen. Par ailleurs, ils participent à un groupe transparence au
niveau suisse, à un groupe de préposés à la protection des données nommé
Privatim, également au niveau suisse, ainsi qu’à un groupe des préposés à la
protection des données latins.
M. Werly indique qu’ils réagissent très rapidement, dans un délai de
10 jours. Ils ont réalisé trois fiches informatives sur des thèmes d’actualité : la

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violation de la protection des données, l’analyse d’impact et l’intelligence
artificielle. Ils publient également quatre bulletins d’information par an, en
mars, juin, septembre et décembre, qui traitent de l’actualité, de la
jurisprudence, etc.
L’obligation de transparence comporte deux volets : la transparence active,
qui consiste à publier des documents d’intérêt public, et l’information passive,
soit la possibilité pour toute personne – quels que soient sa nationalité, son âge
ou son lieu de résidence – de demander l’accès à des documents. Il précise que
c’est à ce niveau que cela devient intéressant : lorsqu’une institution publique
refuse de transmettre un document, les personnes peuvent s’adresser au
préposé pour solliciter une médiation. Il souligne que les demandes de
médiation ont fortement augmenté, passant de 36 à 57.
M. Werly explique qu’il n’est pas nécessaire d’invoquer un motif pour
demander une médiation. Cela explique pourquoi certaines personnes
s’adressent à eux dans l’espoir d’obtenir des informations plus rapidement, y
compris lorsqu’elles sont déjà engagées dans une procédure judiciaire. Lorsque
la médiation aboutit, l’affaire est classée. Dans le cas contraire, ils rédigent une
recommandation et transmettent le dossier. En 2024, ils en ont rédigé 14, alors
que la moyenne se situe habituellement autour de 10. Il ajoute que la protection
des données personnelles est un sujet complexe. Avec l’entrée en vigueur de
la nouvelle loi fédérale sur la protection des données (LPD), de nombreux
particuliers les sollicitent. La direction des affaires juridiques de la
Chancellerie (DAJ – CHA) a travaillé à l’adaptation de la LIPAD cantonale
afin de la mettre en conformité avec le droit supérieur. La nouvelle LIPAD a
été adoptée par le Grand Conseil le 3 mai 2024. Il précise que le règlement a
récemment été finalisé par la DAJ.
En matière de données personnelles, il existe deux types d’actes : les
préavis et les recommandations. M. Werly précise qu’ils reçoivent de
nombreuses sollicitations par téléphone, par courrier et par e-mail. Il note que
ces sollicitations ont augmenté depuis qu’il n’y a plus de médiateur
administratif.
Il explique que le rapport est alimenté tout au long de l’année, et que celui
de l’année 2025 est déjà en cours de rédaction. Il ajoute que certaines personnes
s’affilient à des partis politiques, ne sont pas élues, puis demandent la
suppression de leur nom du site de la Chancellerie fédérale. Celle-ci refuse ces
demandes.
M. Werly rappelle que la décision finale revient à l’institution publique
concernée. Un recours peut être formé devant la Chambre administrative de la
Cour de justice, puis, le cas échéant, devant le Tribunal fédéral.

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Questions des commissaires
Une députée PLR remercie M. Werly pour la présentation du rapport. Elle
indique qu’elle s’interroge sur les demandes d’accès qui poursuivent un
objectif autre que celui de la transparence. A ce jour, aucun motif n’est requis
pour formuler une telle demande. Elle lui demande s’il estime qu’il serait
opportun de restreindre les possibilités de recours au PPDT.
M. Werly répond qu’à sa connaissance, aucune loi cantonale en Suisse
n’exige la mention d’un motif pour ce type de demande. Il précise qu’ils font
ce constat depuis deux ou trois ans, notamment grâce aux nombreuses visites,
conférences et formations organisées. Il observe que certains avocats utilisent
ce mécanisme avec leurs clients – un phénomène particulièrement marqué
l’année précédente. Il indique qu’en 2025, ils ont déjà enregistré 17 demandes
de médiation, et que certaines sont retirées avant même d’aboutir à une
médiation. Il rappelle que le fait d’exiger un motif serait contraire à la volonté
du législateur genevois. Il lui arrive de discuter avec certains avocats pour leur
faire remarquer qu’ils mènent des procédures parallèles. Parmi les
57 demandes de médiation enregistrées, 20 émanaient d’avocats, dont deux à
eux seuls ont déposé neuf demandes chacun. Il précise qu’ils n’apprécient pas
de voir des médiations en attente. Il conclut qu’à ce jour, la situation reste
gérable, mais, si un jour ils n’arrivaient plus à suivre, son avis pourrait évoluer.
La députée PLR fait remarquer que le PPDT représente le sommet de
l’iceberg des demandes d’accès aux documents et elle lui demande s’il a le
sentiment que cela entraîne un surmenage dans les administrations.
M. Werly répond que non, sauf dans deux communes en particulier qui
reçoivent un nombre important de demandes de la part de deux citoyens. En
dehors de ces cas spécifiques, il ne perçoit pas de surcharge. Il affirme
qu’aucune commune ne croule sous les demandes. Seule la Ville de Genève
transmet des statistiques. Il souligne également une différence notable dans le
volume des demandes entre les grandes communes et les plus petites.
La députée PLR demande s’il existe une FAQ sur leur site internet,
notamment sur la question des caméras, un sujet susceptible d’intéresser un
large public.
M. Werly précise que la question des caméras relève de la LPD, et que leur
site redirige vers celui de la LPD, bien que ce sujet ne fasse pas partie de leurs
compétences. Il ajoute que leur site contient tous les formulaires ainsi que les
informations utiles. Leur bande dessinée paraîtra le 6 mai 2025. Il souligne
qu’ils sont prêts pour l’entrée en vigueur de la nouvelle LIPAD, avec de
nombreuses fiches informatives et recommandations disponibles. Il précise
que, s’agissant de la protection des données, les recommandations ne seront

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émises qu’une fois toutes les voies de recours épuisées, conformément à une
obligation légale.
Un député socialiste mentionne le PL 13361-A, portant sur la procédure
d’accès aux documents. Il s’interroge sur l’existence de discussions visant à
harmoniser les pratiques entre les différents départements. Il souligne que ces
derniers disposent d’une marge de manœuvre relativement large, ce qui peut
entraîner des disparités susceptibles de soulever des interrogations. Il estime
qu’il serait pertinent d’anticiper ces difficultés.
M. Werly répond que l’article 28, alinéa 7 de la LIPAD, adopté en
novembre 2024, prévoit que le Conseil d’Etat peut fixer un émolument lorsque
la demande entraîne un surcroît de travail. Il précise qu’il s’agit d’une
exception au principe de transparence. Il indique que très peu de litiges
concernent les émoluments. Lorsque la recherche implique un travail
disproportionné pour l’institution publique, un émolument peut être exigé. Il
s’agit alors de démontrer que le nombre d’heures avancé par l’institution est
excessif, ce qui doit être évalué au cas par cas. Il explique qu’un groupe
interdépartemental LIPAD, composé des représentants des sept départements
ainsi que d’une personne de l’OCSIN, se réunit une fois par mois, le mardi. Il
souligne l’importance, pour les départements, de développer une pratique
commune, compte tenu du nombre croissant de demandes.
Le député socialiste réagit à l’un des propos tenus en relevant que le fait de
devoir convaincre de respecter la jurisprudence soulève une difficulté. Il
souligne que le PPDT ne peut pas formuler d’injonctions.
M. Werly confirme que le PPDT ne peut émettre que des
recommandations, sans pouvoir décisionnel. Il précise qu’ils sont également
formés à la médiation. Il explique que la LIPAD est une loi fondée sur la
sensibilisation et l’adhésion volontaire des institutions publiques. Il rappelle
qu’il y a actuellement 186 institutions concernées, alors qu’en janvier 2014,
seules 10 y avaient initialement adhéré. Il leur a fallu huit ans pour convaincre
l’ensemble des institutions d’y participer. Il indique qu’il se rend souvent sur
place pour expliquer les enjeux de la loi. Il réaffirme que le PPDT ne peut
émettre d’injonctions. Il se dit très satisfait que 100% des institutions publiques
aient désormais déclaré leurs fichiers. Une personne au sein de son équipe est
spécifiquement chargée de suivre la déclaration des fichiers par les institutions.
Le député socialiste précise que sa question concerne plutôt les
départements au niveau cantonal.
M. Werly répond que les sept responsables LIPAD des départements
remplissent tous leurs fonctions de manière exemplaire. Ils maîtrisent
parfaitement la LIPAD ainsi que la jurisprudence applicable, et participent

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systématiquement aux formations et conférences organisées par le PPDT. Il
affirme qu’il n’existe aucun problème à ce niveau.
Un député PLR souligne que le PPDT n’est pas habilité à prendre des
décisions et il demande s’il existe des garde-fous pour encadrer d’éventuels
abus en matière de demandes.
M. Werly répond qu’ils ne peuvent pas refuser une demande, même
lorsqu’une même personne en a déjà formulé un grand nombre. Il précise que
la LIPAD n’est pas une loi formaliste et qu’ils privilégient des moyens
amiables pour traiter ce type de situation. Il rappelle que le principe
fondamental est la transparence. Ainsi, lorsqu’ils recommandent de ne pas
transmettre certains documents, ils s’appuient toujours sur des arguments
solides. A titre d’exemple, il mentionne une demande qui portait précisément
sur les salaires perçus par les députés, laquelle a été rejetée. Il explique que le
respect de la sphère privée doit être concilié avec l’exigence de transparence.
Le député PLR reconnaît que les cas d’abus peuvent être difficiles à gérer.
Il demande à M. Werly s’il aurait des recommandations concernant une
éventuelle modification de la base légale.
M. Werly répond qu’en collaboration avec la DAJ, ils ont examiné les
aspects de la loi susceptibles d’être modifiés. Il précise qu’un seul point
pourrait éventuellement faire l’objet d’une révision. Toutefois, il estime qu’il
serait préférable de laisser d’abord la nouvelle LIPAD entrer en vigueur, avant
d’envisager d’éventuelles adaptations. Il indique également qu’ils souhaitent
publier un commentaire spécialisé à l’intention des juristes, qui sera présenté
à la fin de leur mandat, une fois la nouvelle LIPAD en place.
Le député PLR évoque l’article 26 alinéa 2 LIPAD, qui énumère les
exceptions de la lettre a à la lettre l. Il souligne que ce spectre relativement
large permet de statuer rapidement en invoquant la prévalence d’une exception.
Il estime que certains garde-fous pourraient être envisagés pour limiter les
demandes abusives.
M. Werly réaffirme que le PPDT est au service des citoyens. Il reconnaît
recevoir parfois des demandes de médiation totalement farfelues, mais
souligne que, dans certains cas, les personnes concernées sont simplement en
quête d’écoute.
Un député socialiste revient sur les questions soulevées par la députée PLR
concernant l’absence de motivation dans les demandes d’accès. Il demande
comment le PPDT distingue les demandes abusives ou problématiques des
autres demandes.
M. Werly répond qu’ils ne peuvent pas qualifier une demande d’abusive.
Il précise que, lorsqu’il s’agit de journalistes, la situation est claire et relève de

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l’article 1 alinéa 2 lettre a de la LIPAD, relatif à la libre formation de l’opinion
publique. En revanche, lorsqu’un particulier demande, par exemple, des
informations sur son voisin, la transparence ne s’applique pas, car elle vise à
garantir un accès égal à l’information pour tous, sans but subjectif. Il souligne
qu’il n’existe pas de « but idéal » dans ce contexte.
Le député socialiste demande si des échanges ont eu lieu avec d’autres
préposés à ce sujet.
M. Werly indique que cette problématique est également rencontrée par les
préposés d’autres cantons et qu’elle n’est pas propre à Genève. Il précise qu’ils
rencontreront leurs homologues jeudi prochain.
Le député socialiste observe que, si l’on devait exiger un motif, une autorité
devrait alors statuer sur la recevabilité des demandes.
M. Werly répond que cela pourrait effectivement relever de leur
compétence. Il ajoute qu’un tel système pourrait être envisagé pour les
demandes de transparence, mais pas en matière de protection des données
lorsqu’il s’agit de données personnelles de tiers. Dans ces cas, une pesée des
intérêts est effectuée : si le demandeur n’a aucun intérêt légitime à obtenir les
données, l’institution est en droit de refuser la demande.
Vote sur le RD 1614
Le président met aux voix la prise d’acte du rapport d’activité du préposé à la
protection des données et à la transparence pour l’année 2024 :
Oui :
Non :
Abstentions :

9 (1 LJS, 1 LC, 2 S, 1 Ve, 1 MCG, 1 UDC, 2 PLR)
–
–

La prise d’acte du rapport d’activité du préposé à la protection des
données et à la transparence pour l’année 2024 est acceptée à l’unanimité.
Catégorie de débat préavisée : IV