36146_IN00200A_initiativepopulairecantonalerapportcommission.pdf

GRAND CONSEIL

de la République et canton de Genève

IN 200-A

Date de dépôt : 15 octobre 2025

Rapport du Conseil d’Etat

au Grand Conseil sur la prise en considération de l'initiative
populaire cantonale 200 « Crèches à Genève : pour des solutions
de garde efficaces et abordables maintenant ! »

1.
2.
3.
4.
5.

Arrêté du Conseil d’Etat constatant
l’aboutissement de l’initiative, publié dans la
Feuille d’avis officielle le ..................................
Arrêté du Conseil d’Etat au sujet de la validité de
l’initiative, au plus tard le ................................
Rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur
la prise en considération de l’initiative, au plus
tard le ................................................................
Décision du Grand Conseil sur la prise en
considération de l’initiative et sur l’opposition
éventuelle d’un contreprojet, au plus tard le ....
En cas d’opposition d’un contreprojet, adoption
par le Grand Conseil du contreprojet, au plus
tard le ................................................................

ATAR ROTO PRESSE – 80 ex. – 10.25

4 juillet 2025
4 novembre 2025
4 novembre 2025
4 juillet 2026
4 juillet 2027

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Le Conseil d'Etat a constaté l'aboutissement de l'initiative populaire 200
« Crèches à Genève : pour des solutions de garde efficaces et abordables
maintenant ! » (ci-après : IN 200) par un arrêté du 2 juillet 2025, publié dans
la Feuille d'avis officielle le 4 juillet 2025. De cette date court une série de
délais successifs, qui définissent les étapes de la procédure en vue d'assurer le
bon exercice des droits politiques.
Le premier des délais de procédure a trait au dépôt du présent rapport au
Grand Conseil en vue de son traitement par la commission ad hoc, dépôt qui
doit intervenir dans les 4 mois suivant la publication de la constatation de
l'aboutissement de l'initiative, conformément à l'article 120A, alinéa 1, de la
loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de
Genève, du 13 septembre 1985 (LRGC; rs/GE B 1 01).
En l'espèce, ce délai arrive à échéance le 4 novembre 2025.
Par arrêté séparé de ce jour, le Conseil d'Etat a estimé que l'IN 200
respectait les conditions de validité d’une initiative. Il l'a donc déclarée
valide.
En ce qui concerne la prise en considération du texte de l’initiative, le
Conseil d'Etat expose au Grand Conseil, dans le présent rapport, sa position
quant à la suite à donner à cette initiative.
A. PRISE EN CONSIDÉRATION DE L'INITIATIVE
Le Conseil d'Etat, dans le présent rapport, abordera plus particulièrement
les points suivants :
1. Dispositions de l’IN 200
2. Eléments contextuels
3. Prise en compte des principales propositions de l’IN 200
4. Position du Conseil d'Etat
C'est sur cette base qu'il exprimera ensuite ses recommandations au Grand
Conseil sur la suite à donner à cette initiative.
1. Dispositions de l’IN 200
L’IN 200 vise à renforcer l’offre en matière de crèches et d’accueil de la
petite enfance. Elle propose de revoir le modèle actuel avec un nouveau
système de financement par les communes qui les encourage à créer plus de
places de crèche, ainsi que l’introduction d’une participation financière
importante du canton, la possibilité de financer divers modèles de garde, dont
la garde à domicile, et un soutien aux crèches d’entreprise ainsi qu’aux

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structures privées et associatives qui remplissent un service public d’accueil
préscolaire pour permettre la mise à disposition de nouvelles places. Enfin,
l’initiative entend limiter le coût pour les parents afin qu’il reste raisonnable
et incite ces derniers à continuer d’exercer une activité professionnelle. Elle
souhaite aussi offrir une meilleure visibilité pour les familles sur les places
disponibles et le temps d’attente.
En l’espèce, cette initiative législative propose de modifier la loi sur
l’accueil préscolaire, du 12 septembre 2019 (LAPr; rs/GE J 6 28), comme
suit :
Art. 5
Rôle du canton (nouvelle teneur)
1
Le canton autorise et surveille les structures d'accueil préscolaire ainsi que,
au sens de la présente loi, les personnes pratiquant l'accueil familial de jour.
2
Il établit, en étroite collaboration avec les communes, les éléments de
planification, d'identification des besoins pour l'ensemble du canton et liste
l'offre visant à répondre aux besoins de la population et à rendre publiques
les places disponibles ainsi que les délais estimés pour les obtenir,
notamment par la communication régulière aux parents de leur place sur les
listes d'attente. Un service cantonal de la petite enfance est institué à cet
effet.
3
Le Conseil d'État fixe le taux d'offre d'accueil à atteindre sur
recommandation de la Fondation pour le développement de l'accueil
préscolaire (ci-après : la fondation) définie au chapitre IV. Le taux d'offre
d'accueil doit au minimum atteindre 50% et comprend les places proposées
par des infrastructures reconnues, telles que définies à l'art. 11 al. 3. Le
Conseil d'État s'assure que le taux d'offre d'accueil comprenne suffisamment
de places dans des structures à prestations élargies, principalement les
crèches, par opposition aux structures à prestations restreintes,
principalement les jardins de jour.
4
Le Conseil d'État fixe également, sur recommandation de la fondation, le
taux d'offre de garde complémentaire, comprenant notamment l'accueil
familial de jour et la garde à domicile. Le taux d'offre d'accueil et le taux
d'offre de garde complémentaire doivent atteindre conjointement 75%.
5
Le Conseil d'État fixe, sur proposition de la fondation, le coût moyen d'une
place d'accueil préscolaire, en fonction notamment des coûts relatifs aux
places dans des structures à prestations élargies ou restreintes, ainsi que le
coût moyen d'accueil familial de jour et le coût moyen de la garde à
domicile.
6
Le Conseil d'État est responsable de promouvoir et de subventionner des
solutions de garde à domicile pour les enfants âgés de 4 à 18 mois en

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collaboration avec les organisations et associations locales sur le long terme
en complément à la politique de réinsertion professionnelle y relative.
Art. 8
Financement par les communes (nouvelle teneur)
1
Les communes, ou groupements de communes, financent la construction et
l'entretien des structures d'accueil préscolaire qu'elles exploitent ou
subventionnent.
2
Les communes participent au financement général de l'exploitation des
structures dans le canton par une contribution versée à la fondation. La
contribution par commune est fixée en fonction du nombre d'enfants en âge
préscolaire dans la commune sur la base de l'année précédente, multiplié par
le taux d'offre d'accueil. La contribution par enfant en âge préscolaire est
fixée à un tiers des coûts moyens d'une place d'accueil préscolaire.
3
Les communes financent l'exploitation des structures d'accueil préscolaire
après déduction de la participation des parents, de la fondation et des autres
recettes.
4
Lorsque les communes, ou groupements de communes, assurent le
financement des structures de coordination de l'accueil familial de jour, elles
prennent en charge leur éventuel déficit d'exploitation.
Art. 9
Financement par le canton (nouvelle teneur)
1
Le canton participe au financement de l'exploitation des structures
d'accueil préscolaire à prestations élargies et des structures de coordination
de l'accueil familial de jour subventionnées ou exploitées par les communes.
2
La contribution du canton - qui correspond à un tiers des coûts moyens
d'une place d'accueil préscolaire multiplié par le nombre de places
subventionnées ou proposées par des structures visées par l'art. 11 al. 3 dans
le canton sur la base des coûts de l'année précédente - est inscrite au budget
annuel du canton, et est versée à la fondation.
3
Le canton subventionne l'accueil familial de jour en assumant un tiers du
coût moyen généré par les places d'accueil dans ces structures.
4
Le canton subventionne les solutions de garde à domicile pour les enfants
âgés de 4 à 18 mois à hauteur d'un tiers du coût moyen de ces places de
garde.
Art. 11
Répartition des montants versés à la fondation (nouveau)
1
Sur proposition du conseil de la fondation en fonction des fonds annuels
disponibles, le Conseil d'État fixe chaque année le montant versé par la

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fondation par place subventionnée en structures d'accueil préscolaire en
fonction de la nature de la structure d'accueil.
2
Les places proposées par des structures privées, associatives ou de
fondations publiques qui remplissent un service public d'accueil préscolaire
sont également éligibles au versement de la fondation à hauteur du montant
fixé à l'alinéa 1. Le Conseil d'État fixe les règles d'éligibilité pour les
structures privées.
3
Les places d'accueil familial de jour et de garde à domicile pour les enfants
âgés de 4 à 18 mois sont également éligibles au versement de la fondation, à
hauteur d'un tiers du montant fixé à l'alinéa 1. Le Conseil d'État fixe les
règles d'éligibilité pour les places de garde à domicile.
Art. 20
Participation des parents (nouvelle teneur)
1
La participation financière des parents pour les places d'accueil
préscolaire subventionnées ou exploitées par les communes est fixée en
fonction du revenu déterminant unifié et du nombre d'enfants à leur charge et
qui doivent être accueillis.
2
La participation annuelle totale ne peut pas excéder 10% du revenu
déterminant unifié des parents. Cette limite peut être partiellement ou
totalement levée si les deux parents n'exercent pas d'activité lucrative à
temps plein. Le Conseil d'État fixe les modalités.
Art. 23
Missions lettre g (nouvelle teneur), lettre m (nouvelle)
La fondation a notamment pour compétences :
g) de recommander au Conseil d'État le taux d'offre d'accueil à atteindre
au-delà du seuil minimum fixé par la loi le cas échéant, ainsi que le
taux d'offre d'accueil complémentaire à atteindre pour l'accueil de jour
et la garde à domicile;
m) d'assister le Conseil d'État dans la détermination du coût moyen d'une
place d'accueil préscolaire, du coût moyen d'une place d'accueil
familial de jour et du coût moyen d'une garde à domicile.
Art. 42
Dispositions transitoires (nouveau)
1
Le taux d'offre d'accueil visé à l'article 5 alinéa 3 est fixé minimalement à
40% jusqu'au 31 décembre 2026, 45% jusqu'au 31 décembre 2028 et 50% à
partir du 1er janvier 2030. Le taux d'offre de garde complémentaire visé à
l'article 5 alinéa 4 est fixé minimalement à 60% jusqu'au 31 décembre 2026,
65% jusqu'au 31 décembre 2028 et 75% à partir du 1er janvier 2030. Les
taux d'offre minimaux ne valent que sous réserve que la fondation n'apporte
pas la démonstration qu'ils atteignent ou excèdent les besoins réels de la

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population, auquel cas ils peuvent être revus à la baisse sur proposition de la
fondation.
Art. 2
Entrée en vigueur
La présente loi entre en vigueur le 1er janvier de l'année qui suit la date de
sa promulgation.
2. Eléments contextuels
En préambule, le Conseil d’Etat souhaite relever qu’à l’instar des
intitiants, il partage la préoccupation de renforcer l’accueil préscolaire afin de
permettre aux parents de mieux concilier vie professionnelle et vie familiale
ainsi que pour favoriser l’égalité des chances des enfants. Il s’agit d’un
objectif prioritaire inscrit dans le programme de la législature 2023-2028.
2.1 Cadre légal
La LAPr, adoptée le 12 septembre 2019, est entrée en vigueur le
1er janvier 2020 et déploie progressivement ses effets. Cette loi se fonde,
d’une part, sur l'ordonnance fédérale sur le placement d'enfants, du
19 octobre 1977 (OPE ; RS 211.222.338), qui définit les conditions
d’autorisation et la surveillance de l’accueil de jour hors du foyer familial, et
d’autre part, sur les articles 200 à 203 de la constitution de la République et
canton de Genève, du 14 octobre 2012 (Cst-GE; rs/GE A 2 00 – ci-après : la
Constitution), relatifs à l’accueil préscolaire. Pour mémoire, ces articles ont
été introduits dans la Constitution à la suite de l’adoption en votation
populaire du contreprojet à l’IN 143, le 17 juin 2012.
Adapter l’offre aux besoins
La LAPr concrétise en particulier l'article 200 de la Constitution, qui
stipule que l'offre de places d'accueil pour les enfants en âge préscolaire est
adaptée aux besoins. Cet article est traduit dans la loi par la définition d'un
objectif quantitatif, à savoir un taux d'offre de places d'accueil à atteindre. La
mise à disposition de places d'accueil revient aux communes, qui peuvent
collaborer entre elles en se regroupant ou confier cette tâche à une association
ou à une fondation à but non lucratif.
Selon la LAPr, le taux d'offre se compose du nombre de places
subventionnées ou exploitées par les communes en structures à prestations

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élargies 1, de type crèche, et en structure de coordination de l’accueil familial
de jour 2 pour 100 enfants résidents d'âge préscolaire. Cette définition a été
retenue car elle correspond aux places d’accueil qui ont vocation à répondre
aux besoins de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle des
familles, sont financées et mises à disposition par les communes et qui
peuvent donc faire l’objet d’une planification au niveau cantonal.
Afin de soutenir la coordination et la planification de l’accueil
préscolaire, la LAPr a institué la Fondation pour le développement de
l’accueil préscolaire (FDAP). Son conseil de fondation est composé de 5
membres représentant les communes, 2 représentant le canton et 2 les
associations professionnelles d'employeurs. Sa présidence est désignée par le
Conseil d'Etat.
Cette fondation cantonale de droit public est chargée de recommander au
Conseil d’Etat un taux d’offre d’accueil à atteindre en se fondant sur
plusieurs éléments dont les prévisions d’effectifs d’enfants d’âge préscolaire,
les projets de création et d’agrandissement de structures annoncés par les
communes ou encore l’enquête de l’observatoire cantonal de la petite
enfance, rattaché au service de la recherche en éducation (OCPE-SRED), sur
les préférences des familles en matière d’accueil dans la petite enfance qui a
lieu au moins une fois par législature. La FDAP a également pour
compétence d’établir des éléments de planification pour atteindre le taux
d’offre d’accueil. En mai 2021, sur recommandation de la FDAP, le Conseil
d'Etat a fixé le taux d'offre d'accueil à atteindre à 44% à l'horizon 2029.
Mécanisme d’incitation
Afin d’inciter les communes à développer les places d’accueil permettant
d’atteindre le taux d’offre, un système de financement incitiatif a été mis en
place dans la LAPr (articles 8 et suivants). La FDAP dispose d’un fonds
composé de la subvention cantonale et de la contribution des employeurs
introduite à titre de mesures d'accompagnement de la réforme de l'imposition
des entreprises (RFFA). Ce fonds est réparti selon un mécanisme
redistributif, prenant en compte la richesse des communes 3, et incitatif, tenant
1

2

3

Selon l’article 3, lettre a LAPr, les structures d’accueil préscolaire à prestations
élargies sont des structures ouvertes au moins 45 heures par semaine, avec repas
de midi et une ouverture annuelle sur au moins 45 semaines.
Selon l’article 3, lettre c LAPr, les structures de coordination sont des institutions
qui emploient des personnes pratiquant l’accueil familial de jour et qui proposent
aux parents des places chez ces dernières.
Valeur du centime de production de l’impôt courant par habitant, calculé sur une
moyenne de 5 ans.

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compte de leurs efforts en matière d’accueil préscolaire. Concrètement, plus
une commune dispose d’une offre d’accueil correspondant au taux d’offre
moyen cantonal, plus la contribution qu’elle recevra de la FDAP sera élevée
et inversement.
Chaque année, le Conseil d'Etat fixe le montant de référence par place
subventionnée ou exploitée versé par la FDAP aux communes. En 2020, il
était de 5 240 francs par place en crèche et de 2 620 francs par place en
structure de coordination de l'accueil familial de jour. En 2024, il était
respectivement de 8 984 francs et de 4 492 francs. Au total, les montants
versés aux communes par la FDAP étaient de 20,1 millions de francs en 2020
et s’élevaient à 27,75 millions de francs en 2024.
Ce dispositif incitant les communes à développer leur offre d’accueil est
complémentaire à celui inscrit dans la loi sur le renforcement de la
péréquation financière intercommunale et le développement de
l’intercommunalité, du 3 avril 2009 (LRPFI ; rs/GE B 6 08), qui vise à
encourager les communes à fournir des prestations publiques dans le domaine
de la petite enfance 4. Conformément aux articles 17 et suivants de la LRPFI,
une contribution spécifique est prélevée auprès de l’ensemble des communes
pour participer au financement des frais d’exploitation des structures à
prestations élargies (crèches) à la charge des communes, à raison de
10 000 francs par place d’accueil à plein temps et par an. A travers ce
dispositif, chaque commune, qu’elle dispose ou non d’une offre d’accueil,
contribue déjà de fait au financement général de l’ensemble des places
d’accueil préscolaire comme le propose l’IN 200.
En matière d’investissement, les communes bénéficient de sucroît d’un
soutien pour la création de nouvelles places. Chaque nouvelle place
communale de crèche créée reçoit une contribution à l’investissement de
5 000 francs versés par le Fonds intercommunal. A ce soutien s’ajoute,
jusqu’à fin 2026, le programme d’impulsion de la Confédération pour
l’encouragement de l’accueil extra-familial qui permet de recevoir de la
Confédération durant 2 ans une aide de 10 000 francs pour chaque nouvelle
place créée.
Considérant ces éléments, le Conseil d’Etat ne peut que constater que le
dispositif légal en vigueur actuellement vise déjà à encourager et à soutenir
les communes pour maintenir et développer l’offre d’accueil préscolaire.

4

Cf. PL 10412 - sur le renforcement de la perequation financiere intercommunale
et le developpement de l'intercommunalite (B 6 08)

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2.2 Evolution de l’offre d’accueil et projections
Contrairement à l’avis des initiants, le Conseil d’Etat constate que le
système actuel de financement est efficace et permet un développement
soutenu de l’offre d’accueil préscolaire.
Pour preuve, on observe depuis 2019 la création de pas moins de
1 221 places en crèche par les communes. Le nombre de places
subventionnées ou exploitées par les communes en structures à prestations
élargies est ainsi passé de 6 031 en 2019 à 7 252 en 2024, date du dernier
relevé statistique de l’OCPE/SRED. Quant aux places d’accueil familial de
jour, gérées par les structures de coordination et les crèches familiales
communales, leur nombre s’élève à 510 en 2024 alors qu’il était de 450 en
2019.
Le taux d’offre d’accueil, au sens de la LAPr actuelle, est ainsi passé de
31% en 2019 à 38% en 2024. Comme le montre le graphique ci-dessous, le
mouvement s’est particulièrement accéléré depuis l’année 2020.
Taux d'offre (1) d'accueil dans les structures à prestations élargies et dans
les structures pour l'accueil familial de jour subventionnées ou exploitées par
les communes

(1) Nombre de places pour 100 enfants résidents d'âge préscolaire (enfants âgés de
moins de 4 ans révolus au 31 juillet, sans les enfants âgés de 0 à 4 mois / congé
maternité).
(2) Structures de coordination pour l’accueil familial de jour et crèches familiales.
Source : OCPE/SRED – Relevé statistique auprès des structures d'accueil
préscolaire; office cantonal de la statistique pour la population résidente.

Sur recommandation de la FDAP, le Conseil d'Etat a fixé le taux d'offre
d'accueil à atteindre à 44% à l'horizon 2029. Cet objectif ambitieux
représente la création d'environ 280 places d'accueil par an. En termes de
développement, il correspond au taux qui satisferait dans l'idéal les

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préférences exprimées par les familles lors de l'enquête réalisée en 2018 5 par
l'OCPE/SRED. Si l’on considère les résultats de la nouvelle enquête auprès
des familles réalisée en 2023, un taux de 50% serait nécessaire pour répondre
pleinement aux attentes des familles. En effet, bien que l’offre d’accueil
préscolaire progresse, les besoins des familles augmentent également,
notamment en raison d’une participation croissante des femmes avec de
jeunes enfants au marché du travail 6.
La dynamique du développement de l’accueil préscolaire devrait
manifestement se maintenir dans les années à venir et répondre aux attentes
des familles. En effet, selon le relevé des futurs projets d'ouverture de crèches
réalisé en 2025 par l’OCPE/SRED auprès des communes, il est prévu à
l'horizon 2035 l'ouverture de 45 nouvelles structures de type crèche ainsi que
l'agrandissement de 7 structures déjà existantes. Cela représente 2 905 places
supplémentaires prévues, soit près de 290 nouvelles places en moyenne par
an sur les 10 prochaines années.
Selon ces projections, en supposant un taux de natalité constant et sous
réserve d’éventuels retards dans la réalisation des projets, l’objectif de 44%
de taux d’offre d’accueil devrait ainsi être atteint en 2028, soit 1 an avant
l’horizon fixé. Un taux de 50% serait quant à lui atteint d’ici à 6 ou 7 ans.

Source : OCPE/SRED – Relevé des projets d'ouverture et d'agrandissement de
structures d'accueil préscolaire

A la lumière de ces éléments, le Conseil d’Etat constate que l’entrée en
vigueur de la LAPr, avec le soutien apporté par la FDAP, a conduit à un
important mouvement en faveur de la création de nouvelles places qui
bénéficient aux familles genevoises. Il salue les efforts conséquents réalisés
par les communes pour adapter leur offre d’accueil aux besoins et constate

5
6

https://www.ge.ch/document/13372/telecharger
https://www.ge.ch/document/35194/telecharger

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que la plupart d’entre elles sont engagées dans cette dynamique qui est
appelée à se poursuivre positivement.
Selon les projections présentées ci-dessus, le taux d’offre d’accueil, au
sens de la LAPr actuelle, devrait atteindre 50% en 2031 ou 2032. Par
conséquent, le Conseil d’Etat s’interroge sur l’opportunité de réviser la LAPr
dans le sens de l’IN 200, puisqu’un taux d’offre de 50% devrait permettre de
répondre aux besoins des parents en matière d’accueil préscolaire et que cet
objectif devrait être atteint dans un horizon temporel proche de celui souhaité
par les intitiants.
3. Prise en compte des principales propositions de l’IN 200
L’IN 200 propose de réviser la LAPr pour permettre la création rapide de
nouvelles places ainsi que pour limiter le coût pour les parents. Les
propositions principales de l’IN 200 sont commentées ci-après.
Liste centralisée
L’article 5, alinéa 2, de l’IN 200 octroie une nouvelle compétence au
canton : celle d’instituer un service cantonal de la petite enfance qui serait
chargé de publier les places d’accueil disponibles ainsi que les délais estimés
pour les obtenir. En d’autres termes, ce nouveau service devrait pouvoir
renseigner les parents sur les places d’accueil disponibles et leur
communiquer leur place sur les listes d’attente. L’IN 200 entend ainsi
permettre « une vraie visibilité pour les parents sur les places disponibles et
le temps d’attente ». D’après les précisions apportées par le comité
d’initiative, ce nouveau service viendrait soutenir et coordonner les efforts
des communes et engloberait l’actuel OCPE-SRED.
Selon la loi actuelle, les communes ont la responsabilité de développer
une politique d’information sur les différents modes d’accueil préscolaire
ainsi que sur les places disponibles (art. 6, alinéa 3 LAPr). En l’occurrence,
les sites Internet des communes permettent aux parents de s’informer sur les
modes de garde existants ainsi que sur les conditions d’accès et modalités
d’inscription. La plupart des grandes communes disposent d’un service de la
petite enfance qui renseigne les parents et centralise les demandes
d’inscription. Quelques communes dont les structures sont exploitées par
différentes associations ont un centre d'information pour l'accueil de la petite
enfance (gestion centralisée des inscriptions/liste d'attente).
Comme le montre l’étude réalisée en 2023 par l’OCPE-SRED sur les
critères d'accès et pratiques tarifaires en matière d'accueil préscolaire dans les

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communes genevoises 7, les critères et conditions d’accès ne sont pas
uniformes entre communes. Dans la majorité d’entre elles, l'accès aux
structures d'accueil à prestations élargies est réservé aux enfants qui habitent
la commune ou à celles et ceux qui n'habitent pas la commune mais dont au
moins un parent travaille sur le territoire communal. A ce critère peut
s’ajouter notamment la situation professionnelle des parents (les 2 parents
sont actifs professionnellement vs au moins un parent ne travaille pas).
D'autres éléments de priorisation peuvent encore être pris en compte, selon
les communes, dont par exemple le regroupement des fratries, le fait d'être
une famille monoparentale ou le taux de fréquentation. La majorité des
règlements communaux précise en outre qu’en dehors des ordres de priorité,
les enfants sont accueillis sous réserve des places disponibles dans les
différents groupes d'âge et selon l'ordre d'arrivée sur la liste d'attente. Enfin, il
convient de rappeler que la majorité des enfants fréquente la crèche à temps
partiel : il existe donc différents types d’abonnement proposés selon le temps
d’accueil (p. ex. journée entière, matin avec ou sans repas, après-midi).
Aussi, disposer à l’échelle du canton d’une vision claire des places
disponibles selon le temps d’accueil souhaité et les différents critères d’accès
nécessiterait de composer avec l’ensemble de ces informations.
Le Conseil d’Etat reconnaît que la recherche d’une solution de garde peut
représenter une démarche peu aisée et que l’incertitude quant au délai
d’attente pour obtenir une place constitue une source d’inquiétude pour les
parents. Toutefois, au vu de la diversité des pratiques en vigueur, proposer
une liste d’attente centralisée à l’échelle du canton s’avérerait
particulièrement complexe.
En décembre 2023, dans le cadre de ses missions, la FDAP a publié à
l’attention des autorités communales des recommandations sur l’accès aux
structures d’accueil préscolaire. En l’occurrence, la FDAP recommande 8
d’« informer les familles d'une manière claire sur le processus d'inscription
et d'attribution des places, les critères et priorités d'admission » et de
« rendre facilement accessibles ces informations et permettre aux familles de
disposer des principaux renseignements en plusieurs langues ». Par ailleurs,
elle propose des critères et priorités d’admission. Il s’agit d’une première
étape encourageant les communes à harmoniser davantage leurs pratiques et à
rendre le système plus lisible pour les familles.

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https://www.ge.ch/document/34112/telecharger
https://www.acg.ch/sites/default/files/documents/1_rapport-recommandationsfdap_0.pdf

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Participation des parents
L’article 20 de l’IN 200 propose d’inscrire dans la LAPr que la
participation financière des parents doit être fixée en fonction du revenu
déterminant unifié (RDU) pour les places d’accueil subventionnées ou
exploitées par les communes. De plus, la participation annuelle totale des
parents ne devrait pas excéder 10% du RDU.
Jusqu’à présent, définir la composition des revenus pris en compte pour
déterminer les tarifs est une prérogative qui relève de la responsabilité des
autorités communales. Comme le montre l’étude réalisée par l’OCPE-SRED
sur les critères d'accès et pratiques tarifaires en matière d'accueil préscolaire
dans les communes genevoises, s’il existe plusieurs pratiques en la matière, 4
grandes catégories se distinguent : le revenu net (utilisé dans une majorité de
communes), le revenu calculé à partir du chiffre 91 de l'avis de taxation
(chiffre 91 adapté), le revenu calculé à partir du chiffre 99 de l'avis de
taxation (chiffre 99 adapté), enfin le revenu calculé à partir du revenu
déterminant unifié (RDU adapté) utilisé dans une seule commune. Dans ce
dernier cas, le RDU adapté est constitué du RDU socle, auquel s’ajoutent les
prestations sociales, dont sont retirées les déductions pour frais de garde afin
de ne pas les prendre en compte.
À noter que le RDU comptabilise les allocations familiales et 1/15e de la
fortune, que les primes d'assurance-maladie ne sont pas déductibles et qu'il
n'y a pas de déduction pour enfant à charge. Si le RDU présente des
avantages en matière d’utilisation, il comporte 2 inconvénients principaux.
Tout d’abord, l’intégration des allocations familiales conduit à une
augmentation nette du revenu pour chaque enfant supplémentaire à charge.
En conséquence, une famille nombreuse devra s’acquitter d’un tarif plus
élevé pour l’accueil d’un enfant en crèche qu’une famille avec un seul enfant
à charge. En outre, l’attestation du RDU pour l'année N se réfère à la
situation financière en N-2 des familles 9. Il existe donc un possible décalage
important avec la situation financière réelle des familles au moment où
l’enfant entre dans une structure d’accueil préscolaire et les données du RDU
utilisées.
S’agissant du coût de la participation annuelle des parents, l’étude de
l’OCPE-SRED précitée montre que dans la configuration familiale la plus
courante – composée de 2 parents et de 2 enfants dont l’un fréquente une
crèche, avec un revenu annuel brut de 140 000 francs – les dépenses liées à
un accueil en crèche à plein temps représentent en moyenne 10% du revenu
annuel brut. Sur les 25 pratiques tarifaires recensées dans le canton, 9 d’entre
9

Op. cit., p. 29.

IN 200-A

14/20

elles ont des tarifs qui représentent une dépense supérieure à 10% du revenu
tandis que 16 pratiques se situent en-dessous de ce seuil 10. Si ce calcul était
effectué sur la base du RDU au lieu de celle du revenu annuel brut, alors la
part des dépenses liées à un accueil en crèche pourrait être un peu plus élevée
selon le calcul du RDU retenu.
Il n’en demeure pas moins qu’en comparaison intercantonale, le canton de
Genève propose des tarifs avantageux pour les familles 11. La LAPr stipule
déjà que la participation des parents est fixée en fonction de leurs revenus et
du nombre d’enfants à leur charge. Aussi, le Conseil d’Etat estime qu’il serait
superflu d’imposer de nouvelles règles aux communes en matière de
tarification, ces dernières montrant déjà leur engagement en faveur des
familles pour proposer un accueil de qualité pour les enfants et accessible
financièrement.
Par ailleurs, la question des frais de garde est actuellement en discussion
au niveau national. Les Chambres fédérales devraient se prononcer
prochainement sur la mise en œuvre de l'initiative parlementaire 21.403 12,
dont l'objectif est de proposer un soutien durable visant à réduire
considérablement les contributions versées par les parents pour l'accueil
extrafamilial, ainsi que sur l’initiative populaire 24.058 13 « Pour un accueil
extrafamilial des enfants qui soit de qualité et abordable pour tous (initiative
sur les crèches) ». Aussi, il apparaît prématuré d’adapter la LAPr sans
connaître l’issue des débats sur ces 2 objets.
Définition du taux d’offre d’accueil
L’IN 200 propose une modification de l’article 5 de la LAPr pour revoir
la définition du taux d’offre à atteindre. Selon le comité d’initiative, ce taux
devrait se composer des places en structures à prestations élargies reconnues
définies à l’article 11, alinéa 2, de l’IN 200, à savoir « les places proposées
par des structures privées, associatives ou de fondations publiques qui
remplissent un service public d’accueil préscolaire ».
Ainsi, en plus des places en structures à prestations élargies
subventionnées ou exploitées par les communes, le taux d’offre prendrait
10
11
12
13

Ibid, annexe 7, p. 61.
Cf. étude Les coûts d’une place de crèche en Suisse – Crédit Suisse, mai 2021
21.403 | Remplacer le financement de départ par une solution adaptée aux réalités
actuelles | Objet | Le Parlement suisse (parlament.ch)
24.058 | « Pour un accueil extrafamilial des enfants qui soit de qualité et abordable
pour tous (initiative sur les crèches) ». Initiative populaire | Objet | Le Parlement
suisse

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IN 200-A

également en compte les crèches d’entreprise ou les places proposées par des
structures privées. Ces places devraient, selon l’IN 200, être comprises dans
le taux d’offre et bénéficier des contributions financières de la FDAP.
L’IN 200 ne spécifie pas les conditions de reconnaissance de ces structures
privées si ce n’est qu’elles remplissent un service public et que le Conseil
d’Etat devrait définir les règles d’éligibilité pour qu’elles reçoivent un soutien
de la FDAP qui serait financé par la contribution du canton.
Il convient de relever qu’actuellement, une partie des structures privées en
activité dans le canton de Genève dispose de places louées par des entreprises
ou des organisations internationales ou de places financées par une ou des
communes, sur le mode du partenariat public-privé. Le Conseil d’Etat
considère que ce type de partenariat, prévu par l’article 203 de la
Constitution, constitue l’option à privilégier. Il relève que demander au
canton de fixer des critères à des structures privées pour remplir des
prestations d’un service public reviendrait de fait à déléguer une tâche
publique à un acteur privé. Cela conduirait donc à restreindre l’autonomie des
crèches privées, ce qui n’est probablement pas l’objectif des initiants. Enfin,
si la volonté est de permettre de réduire les coûts des crèches privées pour les
parents, il conviendrait d’attendre l’issue des débats aux Chambres fédérales
sur la mise en œuvre de l'initiative parlementaire 21.403 14, qui pourrait
introduire une allocation de garde pour les familles.
Taux d’offre complémentaire
L’IN 200 revoit la définition du taux d’offre et propose de distinguer le
taux d’offre d’accueil, comprenant les places en structures à prestations
élargies, du taux de garde complémentaire qui se rapporterait à l’accueil
familial de jour et à la garde à domicile.
Dans la LAPr actuellement en vigueur, les places subventionnées en
structures de coordination de l’accueil familial de jour sont incluses dans le
taux d’offre et bénéficient du soutien de la FDAP. Il s’agit en effet de
structures, organisées et financées par les communes, qui emploient des
personnes pratiquant l’accueil familial de jour et proposent aux parents des
places chez ces dernières. Aussi, le Conseil d’Etat estime qu’il n’est pas
justifié d’exclure du taux d’offre les places en structures de coordination et de
diminuer le soutien accordé par la FDAP pour ces dernières.
Par ailleurs, l’IN 200 souhaite inclure dans le taux d’offre
complémentaire l’accueil familial de jour réalisé à titre indépendant, qui, bien
14

21.403 | Remplacer le financement de départ par une solution adaptée aux réalités
actuelles | Objet | Le Parlement suisse (parlament.ch)

IN 200-A

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que soumis à autorisation et surveillance, relève d’une relation de droit privé
entre les parents et l’accueillante ou accueillant, cette dernière ou ce dernier
fixant ses conditions tarifaires.
L’IN 200 propose également d’étendre le champ d’application de la LAPr
pour prendre en compte la garde à domicile. L’article 5, alinéa 6, de l’IN 200
précise ainsi que le canton serait « responsable de promouvoir et de
subventionner des solutions de garde à domicile pour des enfants de 4 à
18 mois en collaboration avec les organisations et associations locales sur le
long terme en complément à la politique de réinsertion professionnelle y
relative ».
Il convient de relever que la garde d’enfant en âge préscolaire au sein du
foyer familial est actuellement exclue du champ de l’OPE ainsi que de la
LAPr. Cette profession n’est pas réglementée et n’est pas soumise à
autorisation et évaluation du service d'autorisation et de surveillance de
l'accueil de jour (SASAJ). Ce mode de garde relève de rapports de droit privé
entre les parents concernés et la personne assurant la garde de leurs enfants
au domicile familial.
Invité à s’exprimer sur ce point, le comité d’initiative relève que
« l’IN 200 vise ainsi à développer le champ d’application de l’accueil
familial de jour (AFJ) aux prestations du personnel d’AFJ non pas chez eux,
mais directement chez les parents qui mettraient à disposition leur logement
pour assurer le service de garde ». De plus, les places de garde à domicile
seraient assimilées à des places d’accueil familial de jour et soumises à
autorisation et surveillance du SASAJ. Selon l’article 11, alinéa 2, de
l’IN 200, les places d’accueil familial de jour et de garde à domicile pour les
enfants âgés de 4 à 18 mois seraient éligibles au soutien de la FDAP.
Selon les explications du comité d’initiative, cette proposition qui
concerne spécifiquement les enfants âgés de 4 à 18 mois « doit permettre de
soulager les crèches du nombre de bébés à accueillir et ainsi pouvoir
augmenter la capacité de gardes des enfants entre deux et quatre ans là où,
pour le Comité d’initiative, les crèches ont un rôle majeur à jouer,
notamment grâce aux compétences pédagogiques du personnel spécialisé ».
Sur ce point, il convient de souligner que les spécialistes s’accordent sur
l’attention et les compétences que requièrent l’accueil et l’éducation de très
jeunes enfants, dont en particulier les bébés. Pour ces raisons ainsi que pour
les aspects liés à la sécurité, une accueillante familiale de jour ou un
accueillant familial de jour est autorisé à accueillir 5 enfants d’âge
préscolaire, y compris le cas échéant les siens, dont au maximum un enfant
de moins de 18 mois. Selon la directive du SASAJ, l’accueil simultané de

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IN 200-A

2 enfants de moins de 18 mois est possible uniquement sous certaines
conditions qui font l’objet d’une évaluation 15.
Partant, on peut s’interroger sur la pertinence de la proposition des
initiants de développer la garde à domicile spécifiquement pour l’accueil des
bébés. De plus, il n’existe aucune garantie qu’un nombre adéquat de familles
se proposent de mettre leur domicile à disposition pour assurer un service de
garde et acceptent de faire l’objet d’une évaluation par le SASAJ qui pourrait
porter par exemple sur l’organisation de leur logement.
Enfin, l’objectif de l’IN 200 d’atteindre un taux d’offre complémentaire
de 25% d’ici à 2030 laisse perplexe sachant que le taux d’offre en accueil
familial de jour (à titre dépendant et indépendant) équivaut à 3,3% selon le
relevé statistique de l’OCPE-SRED réalisé en 2024. A cela s’ajoutent
84 accueillantes familiales de jour totalement indépendantes (hors
associations) exerçant dans le canton de Genève.
Nombre de places* en accueil familial de jour pour les enfants d'âge
préscolaire et taux d'offre
2024
Accueil familial
dépendant
Structures de coordination
Crèches familiales
indépendant
Associations**

Nb. places

Taux d’offre

510
368
142
165
165

2,5%
1,8%
0,7%
0,8%
0,8%

* Nombre de places en ETP, soit 45 h par semaine.
**Trois associations (Supernounou, Le Couffin et Koala) regroupent les accueillantes familiales de jour
indépendantes.
Sources: OCPE/SRED – Relevé statistique; OCSTAT.

Concernant la garde à domicile, seules les données de la structure Mary
Poppins (entreprise sociale et solidaire de la Fondation 022 Familles) sont
disponibles. En 2024, cette structure comptabilise 145 assistantes parentales
qui prennent en charge 122 enfants d’âge préscolaire, soit un taux d’offre
d’environ 0,6%, et 23 enfants d'âge scolaire au domicile des familles
genevoises.
Sachant que les parents ont une préférence pour les solutions d’accueil
collectif de type crèche et à la lumière des éléments présentés ci-dessus, le
15

Directive autorisation et surveillance de l’AFJ

IN 200-A

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Conseil d’Etat estime qu’il n’est pas opportun d’élargir le champ
d’application de la LAPr à la garde à domicile.
Système de financement
L’IN 200 entend revoir le système de financement de l’accueil préscolaire
pour encourager les communes à créer plus de places et introduit également
un nouveau type de financement du canton pour les places d’accueil en
crèche, en accueil familial de jour et pour la garde à domicile.
Selon l’IN 200, l’ensemble des communes serait appelé à contribuer au
financement général de l’exploitation des structures d’accueil en versant une
contribution à la FDAP. Celle-ci serait ensuite chargée de redistribuer ces
fonds aux communes en fonction du nombre de places en structure d’accueil
préscolaire qu’elles exploitent ou subventionnent.
Le Conseil d’Etat tient à rappeler qu’un mécanisme similaire existe déjà
dans la LRPFI. En ce sens, la solution proposée par l’IN 200 constituerait un
doublon et contraindrait les communes à participer au « pot commun » à
deux reprises.
De l’avis des initiants, ce changement s’imposerait du fait que le système
actuel ne serait pas suffisamment efficace du point de vue des résultats en
matière de prestations offertes aux familles. Ce constat ne saurait être partagé
dès lors que Genève se place parmi les cantons offrant le plus grand nombre
de places d’accueil préscolaire.
Comme démontré au point 2.2, le système de financement actuel a fait ses
preuves et les projets d’ouverture de crèches annoncés par les communes
montrent que cette dynamique va continuer. Le taux d’offre d’accueil, au
sens de la LAPr actuelle, est ainsi passé de 31% en 2019 à 38% en 2024.
Selon le relevé des futurs projets d'ouverture de crèches réalisé en 2025
auprès des communes, 2 905 places supplémentaires sont prévues, soit près
de 290 nouvelles places en moyenne par an sur les 10 prochaines années.
Selon ces projections, l’objectif de 44% de taux d’offre d’accueil, fixé par
le Conseil d’Etat sur recommandation de la FDAP, devrait ainsi être atteint
en 2028, soit un an avant le délai prévu. Un taux de 50%, correspondant aux
attentes exprimées par les familles lors de l’enquête réalisée en 2023
(OCPE/SRED), serait quant à lui atteint d’ici à 6 ou 7 ans. Cette cible
coïncide avec celle qu’ambitionne d’atteindre l’IN 200 en 2030.
Le Conseil d’Etat relève également que l’introduction d’un financement
cantonal à hauteur du tiers du coût moyen d’une place d’accueil en crèche, en
accueil familial de jour et pour la garde à domicile, proposé par l’IN 200,

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IN 200-A

imposerait au canton des charges, évaluées à plus de 100 millions de francs,
qu’il ne serait pas à même de financer sans ressources supplémentaires. Alors
que la majorité des charges dynamiques sont déjà portées par le canton,
envisager un tel engagement dans l’accueil préscolaire ne paraît pas réaliste.
En effet, sans ressources financières supplémentaires, cette nouvelle charge
ne pourrait être assumée qu’au détriment de la suppression de certaines
prestations cantonales ou par le transfert de nouvelles compétences et charges
aux communes.
4. Position du Conseil d'Etat
L'analyse de l'IN 200 a mis en évidence les éléments suivants :
– consécutivement à l’entrée en vigueur de la LAPr, en janvier 2020, de
nombreuses nouvelles places de crèches ont été mises à disposition par les
communes;
– les mécanismes de financement actuellement en vigueur dans la LRPFI et
dans la LAPr ont un effet incitatif et encouragent le développement
soutenu de l’offre d’accueil préscolaire par les communes;
– l’application de l’IN 200 reviendrait à un transfert de charge des
communes vers le canton de plus d’une centaine de millions de francs,
insoutenable dans le contexte budgétaire actuel et sans aucune plus-value
pour la politique de la petite enfance;
– en comparaison intercantonale, le canton de Genève propose des tarifs
avantageux pour les familles, fixés en fonction des revenus des parents et
du nombre d’enfants à leur charge et correspondant en moyenne à 10% du
revenu annuel brut;
– bien que l’offre d’accueil préscolaire progresse, les besoins des familles
augmentent également, notamment en raison d’une participation
croissante des femmes avec de jeunes enfants au marché du travail;
– selon les projets annoncés par les communes, un taux d’offre d’accueil de
50% devrait être atteint en 2031 ou 2032 et permettre de répondre
pleinement aux attentes des parents ainsi qu’aux souhaits de l’IN 200.
Le Conseil d’Etat partage l’appréciation des initiants sur l’importance de
renforcer l’accueil préscolaire afin de permettre aux parents de mieux
concilier vie professionnelle et vie familiale. Il n'est toutefois pas satisfait des
solutions préconisées et propose de refuser l'IN 200.
Par ailleurs, un défi de taille ne transparaît pas dans les motivations de
l’IN 200 et mérite d’être relevé. En effet, pour créer de nouvelles places
d’accueil, il ne suffit pas d’en assurer le financement et de fixer des objectifs.

IN 200-A

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Il est indispensable de pouvoir disposer de personnel éducatif en suffisance
pour offrir des conditions d’accueil propices au développement harmonieux
des enfants accueillis.
Or Genève, comme d’autres cantons suisses, connaît des difficultés pour
recruter le personnel qualifié nécessaire. L’un des enjeux intrinsèques au
développement de l’accueil préscolaire est d’attirer les jeunes vers le métier
d’éducatrice ou éducateur de l’enfance (EDE). Différentes actions sont en
cours pour répondre à cette problématique 16, promouvoir les formations
menant aux professions de l’accueil préscolaire et donner envie de s’engager
dans ce domaine, encore trop peu connu et valorisé.
B. CONCLUSION
Au bénéfice de ces explications, le Conseil d’Etat vous invite à refuser
l’IN 200 sans lui opposer de contreprojet.

AU NOM DU CONSEIL D'ÉTAT
La chancelière :
Michèle RIGHETTI-EL ZAYADI

16

Le président :
Thierry APOTHÉLOZ

https://www.ge.ch/document/lutte-contre-penurie-personnel-educatif-dansaccueil-prescolaire