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GRAND CONSEIL

de la République et canton de Genève

IN 201-A

Date de dépôt : 29 octobre 2025

Rapport du Conseil d’Etat

au Grand Conseil sur la prise en considération de l’initiative
populaire cantonale 201 « Garantir la souveraineté : Non aux
frontaliers dans les postes stratégiques de l'Etat ! »

1.
2.
3.
4.
5.

Arrêté
du
Conseil
d’Etat
constatant
l’aboutissement de l’initiative, publié dans la
Feuille d’avis officielle le .................................. 4 juillet 2025
Arrêté du Conseil d’Etat au sujet de la validité de
l’initiative, au plus tard le ................................ 4 novembre 2025
Rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur
la prise en considération de l’initiative, au plus
tard le ................................................................ 4 novembre 2025
Décision du Grand Conseil sur la prise en
considération de l’initiative et sur l’opposition
éventuelle d’un contreprojet, au plus tard le .... 4 juillet 2026
En cas d’opposition d’un contreprojet, adoption
par le Grand Conseil du contreprojet, au plus
tard le ................................................................ 4 juillet 2027

ATAR ROTO PRESSE – 80 ex. – 11.25

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1. Présentation des dispositions de l’initiative
L’initiative 201 « Garantir la souveraineté : Non aux frontaliers dans les
postes stratégiques de l’Etat ! » (IN 201) est une initiative législative qui
prévoit de modifier la loi générale relative au personnel de l’administration
cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux, du
4 décembre 1997 (LPAC; rs/GE B 5 05), par l’introduction d’un nouvel
article 3A intitulé « Rapport particulier de solidarité ».
En substance, l’article 3A prévoit que les membres du personnel soumis à
la LPAC, qui sont impliqués dans des activités d’exercice de la puissance
publique et qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat
ou d’autres collectivités publiques doivent – sous réserve de dispositions
législatives spéciales – être de nationalité suisse ou résidents dans le canton
de Genève avec une autorisation d’établissement (titulaires d'un permis C).
Les domaines d’activités visés sont listés – de manière large – à l’alinéa 2.
Les alinéas 3 et 4 restreignent toutefois les fonctions concernées, dès lors
que les activités présentées à l’alinéa 2 doivent être exercées de manière
régulière par les membres du personnel et présenter une part prépondérante
de leur fonction (al. 3). Par ailleurs, l’alinéa 4 précise qu’il faut examiner les
activités au cas par cas et vérifier si les conditions imposées sont justifiées au
regard de la nature des responsabilités et des risques pour l’intérêt général de
l’Etat.
L’initiative prévoit également une disposition transitoire, selon laquelle le
personnel ne répondant pas aux critères mentionnés à l’article 3A disposera
d’un délai d’un an pour se conformer aux nouvelles exigences (art. 36, al. 4).
Les explications du comité d’initiative figurant sur la formule de
signature – non soumises à la chancellerie lors de l’approbation de ladite
formule – font ressortir clairement le but de l’initiative, à savoir empêcher les
personnes frontalières (titulaires d’un permis G) d’avoir accès à des postes
liés à l’exercice de la puissance publique et à la sauvegarde des intérêts de
l’Etat.
L’obligation de résidence dans le canton de Genève pour les titulaires
d’une autorisation d’établissement a été supprimée par l’arrêté du Conseil
d’Etat du 29 octobre 2025, lequel a validé pour le surplus le texte de
l’initiative.

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2. Eléments contextuels
2.1 Règlementations existantes
2.1.1 Nationalité
L’administration cantonale connaît déjà des dispositions qui réservent des
postes à des personnes qui possèdent la nationalité suisse :
– policières ou policiers : les gendarmes et les inspectrices ou inspecteurs
de la police judiciaire doivent être de nationalité suisse (art. 3, lettre a, du
règlement général sur le personnel de la police, du 26 juin 2024 (RGPPol;
rs/GE F 1 05.07), et 10A du règlement d’application de la loi générale
relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire
et des établissements publics médicaux, du 24 février 1999 (RPAC; rs/GE
B 5 05.01));
– les agentes ou agents de sécurité publique armés doivent être de
nationalité suisse pour pouvoir être affectés au domaine migratoire
(art. 73, lettre a RGPPol);
– les membres du personnel qui sont chargés de procéder à une enquête sur
la personnalité d’une candidate ou d’un candidat à la naturalisation
genevoise et sur celle des membres de sa famille doivent également être
de nationalité suisse (art. 10A RPAC).
2.1.2 Domicile
Jusqu’au 30 janvier 2007, la LPAC exigeait des membres du personnel
occupant une fonction permanente et au bénéfice d’un engagement de durée
indéterminée le domicile et la résidence effective dans le canton de Genève.
L’obligation de domiciliation dans le canton de Genève a été supprimée
dès cette date (L 9116), avec l’introduction – en mai 2007 (L 9904) – de la
réserve de l’intérêt public qui peut, notamment quand l’éloignement de leur
domicile porte préjudice à l’accomplissement de leurs devoirs de service,
nécessiter une telle domiciliation pour les membres du personnel précités
(art. 15 LPAC).
L’exposé des motifs des députés relatif au projet de loi 9116 fait mention
notamment des accords bilatéraux et de la libre circulation des personnes
ainsi que de la nécessité de supprimer le frein au recrutement de futurs
membres du personnel de l’Etat en raison d’une obligation de domicile
dépassée.

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2.2 Procédure de recrutement en collaboration avec l’office cantonal de
l’emploi
Lors de sa séance du 7 mai 2014, le Conseil d’Etat a décidé que tout poste
vacant au sein de l’Etat de Genève, des institutions de droit public et des
entités subventionnées (que ce soit pour des postes fixes ou non) devait,
préalablement à sa publication, faire l’objet d’une annonce auprès de l’office
cantonal de l’emploi (OCE). Les candidates et candidats assignés par l’OCE
devaient obligatoirement être reçus par le service recruteur ou les ressources
humaines, qui devaient remettre une appréciation circonstanciée des
candidatures à l’OCE.
Une directive transversale (EGE 03-03, à laquelle fait référence la fiche
MIOPE 01.01.04) explique le processus au sein de l'administration cantonale.
La directive prévoit encore que, à compétences équivalentes, le choix est
donné aux candidates et candidats présentés par l’OCE.
2.3 Personnel frontalier et pénurie
Selon les statistiques en possession de l’Etat de Genève, il y a environ
16% d’étrangères non résidentes et étrangers non résidents dans les
différentes institutions du grand Etat, soit principalement dans des postes
techniques et scientifiques (informaticiennes et informaticiens) (PL 13269-A,
p. 14).
Cela étant, d’ici à 2030, il devrait manquer environ 30 000 personnes au
sein des administrations publiques des cantons et des communes (PL 13269A, p. 19).
Il convient par ailleurs de noter que, au sein de l’Etat de Genève, il y a
actuellement environ 1 600 personnes qui ont plus de 60 ans et
4 200 personnes plus de 55 ans (PL 13269-A, p. 19).
3. Appréciation
3.1 Champ d’application
Il faut tout d’abord relever que les activités mentionnées à l’article 3A,
alinéa 2, de l’IN 201 couvrent des domaines très larges. Cela étant,
l’employeur doit, pour chaque fonction, vérifier si elle entre ou non dans le
cadre des dispositions prévues par l’initiative et si, de ce fait, une obligation
de nationalité ou d’autorisation d’établissement s’impose.

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Par ailleurs, selon le Tribunal fédéral, la notion de « puissance publique »
doit être interprétée restrictivement, ne devant être incluses que les activités
directement et spécifiquement liées à l’exercice de l’autorité publique,
caractérisées par une autonomie décisionnelle et une certaine responsabilité
finale (ATF 140 II 112, consid. 3.2.2 s).
Ainsi, au vu de la définition de la notion de puissance publique, si une
lecture rapide du texte de l’IN 201 peut laisser penser que celui-ci vise un
grand nombre de membres du personnel de l’Etat, l’application conjointe de
tous les alinéas de l’article 3A fait au contraire ressortir que seules peu de
fonctions seraient en réalité concernées. Par ailleurs, les activités de
puissance publique sont – comme mentionné supra – caractérisées par une
autonomie décisionnelle et une certaine responsabilité finale. Ainsi, des
activités d’exercice de la puissance publique et qui ont pour objet la
sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat, à examiner au regard de la nature
des responsabilités, des risques pour l’intérêt général, des domaines visés et
de la prépondérance de l’activité, semblent finalement peu nombreuses.
On peut penser principalement à la commandante ou au commandant de
la police, à la chancelière ou au chancelier, à la vice-chancelière ou au vicechancelier, à la directrice ou au directeur de l’office cantonal de la population
et des migrations, et enfin à la directrice ou au directeur de l’office cantonal
de la protection de la population et des affaires militaires, soit 5 postes pour
toute l’administration cantonale.
A titre de comparaison, la loi fédérale sur le personnel de la
Confédération, du 24 mars 2000 (LPers; RS 172.220.1), prévoit que, si
l’accomplissement de tâches impliquant l’exercice de la puissance publique
l’exige, le Conseil fédéral détermine par voie d’ordonnance :
a. les emplois auxquels n’ont accès que les personnes de nationalité
suisse;
b. les emplois auxquels n’ont accès que les personnes possédant
exclusivement la nationalité suisse.
L’ordonnance d’application de cette loi, du 3 juillet 2021 (OPers;
RS 172.220.111.3), prévoit ainsi à son article 23 que l’accès à un poste peut
être limité aux personnes possédant la nationalité suisse :
– pour le personnel affecté à la lutte internationale contre la criminalité et
pour le personnel employé dans la police ou auprès d’autorités chargées
de la poursuite pénale;
– pour le personnel affecté à la défense nationale et au Service de
renseignement de la Confédération;

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– pour le personnel affecté à la représentation de la Suisse à l’étranger;
– pour les membres du corps des gardes-frontière;
– pour le personnel du département qui représente la Suisse lors de
négociations internationales.
L’OPers ne prévoit pas de fonctions concernées par l’exigence de
nationalité exlusive.
Au niveau cantonal, la loi sur le statut de la fonction publique du canton
de Neuchâtel, du 28 juin 1995 (LSt; rs/NE 152.510), contient également une
disposition qui prévoit que les domaines et fonctions qui relèvent de la
puissance publique sont réservés aux resortissantes et ressortissants suisses,
le Conseil d’Etat en établissant la liste (art. 10, al. 4).
Sont considérées comme telles, selon le règlement relatif aux obligations
attachées à certaines fonctions de l’administration cantonale, du 18 décembre
1996 (rs/NE 152.511.4), les fonctions qui impliquent pour leurs titulaires :
a) la prise de décision touchant gravement les administrées et
administrés dans leur personne ou leurs biens;
b) la participation à l'organisation générale de la défense ou l'accès à des
documents confidentiels la concernant.
Le Conseil d'Etat neuchâtelois a établi une liste de ces fonctions dans
l'annexe à ce règlement, qui comprend – pour ce qui est de l’exigence
cumulée de la nationalité suisse et du domicile dans le canton – uniquement
la chancelière ou le chancelier, la cheffe ou le chef du service de la sécurité
civile et militaire et la cheffe ou le chef du service des migrations. La vicechancelière ou le vice-chancelier n’a qu’une obligation de nationalité suisse.
Les exemples précités vont ainsi également dans le sens d’un nombre
restreint de postes liés à l’exercice de la puissance publique.
Pour le surplus, la question peut se poser de l’application du texte de
l’IN 201 aux employeurs autres que l’administration cantonale, dont le
personnel entre dans le champ d’application de la LPAC. Au vu de
l’interprétation restreinte de la notion de puissance publique et de la nécessité
de sauvegarde des intérêts généraux, cela semble peu probable.
Il semble dès lors peu opportun de légiférer pour une application qui
semble a priori plutôt limitée.

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3.2 Attractivité de l’emploi public et pénurie de personnel
De manière générale, il découle des éléments présentés ci-dessus que les
années à venir vont présenter un grand défi en matière de recrutement de
ressources au sein de l’Etat de Genève, notamment en raison d’un grand
nombre de départ à la retraite. Il n’est ainsi pas opportun d’adopter un projet
de loi qui vise à restreindre les conditions d’engagement de personnel.
Par ailleurs, la nationalité suisse est déjà exigée pour certains postes.
En outre, les lois existantes permettent déjà une préférence pour les
personnes domiciliées dans le canton de Genève, via la directive sur la
collaboration avec l’OCE en matière de recrutement.
Enfin, le domicile dans le canton de Genève peut être exigé dans certains
cas en application de l’article 15 LPAC.
L’arsenal législatif existant est ainsi suffisant pour favoriser – si
nécessaire – l’emploi de personnes de nationalité suisse et/ou domiciliées en
Suisse, voire dans le canton de Genève.
Pour le surplus, au vu du peu de postes qui seraient a priori concernés –
dont certains membres du personnel qui les occupent doivent déjà avoir la
nationalité suisse –, l’article 3A LPAC, tel que prévu par les initiants,
n’aurait finalement que bien peu d’impact.
A noter encore que l’empêchement pour des personnes frontalières
d’accéder à des postes au sein des employeurs du personnel visé par la LPAC
– hormis les restrictions déjà existantes – semble peu opportun au regard de
la collaboration transfrontalière instaurée dans le cadre du Grand Genève.
Imposer des restrictions de nationalité ou de titularité d’une autorisation
d’établissement réduit le bassin de recrutement, surtout dans les régions
frontalières ou les cantons de petite taille tels que la République et canton de
Genève. Or, il est important de maintenir l’attractivité des postes publics afin
de pouvoir recruter les meilleurs profils sans ajout de contraintes.
4. Conclusion
Au vu du contexte législatif existant, l’IN 201 n’est pas nécessaire pour
réserver certains postes à des personnes titulaires d’une autorisation
d’établissement ou de nationalité suisse.
Par ailleurs, dans une période où une pénurie en personnel est annoncée,
elle n’est pas opportune.
Pour le surplus, ne concernant a priori que peu de postes, il n’est pas
nécessaire de légiférer de manière générale et abstraite à cet égard.

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Il conviendra dès lors de ne pas prendre en considération ladite initiative,
sans nécessité de lui opposer un contreprojet.
Au bénéfice de ces explications, le Conseil d’Etat vous invite à rejeter
l’IN 201.

AU NOM DU CONSEIL D'ÉTAT
La chancelière :
Michèle RIGHETTI-EL ZAYADI

Le président :
Thierry APOTHÉLOZ