GRAND CONSEIL

IN 191-A

de la République et canton de Genève

Date de dépôt : 10 mai 2023

Rapport du Conseil d’Etat
au Grand Conseil sur la prise en considération de l’initiative
populaire cantonale 191 « Pour une transition rapide vers le
solaire à Genève »

1. Arrêté
du
Conseil
d’Etat
constatant
l’aboutissement de l’initiative, publié dans la
Feuille d’avis officielle le ..................................
2. Arrêté du Conseil d’Etat au sujet de la validité de
l’initiative, au plus tard le ................................
3. Rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur
la prise en considération de l’initiative, au plus
tard le ................................................................
4. Décision du Grand Conseil sur la prise en
considération de l’initiative et sur l’opposition
éventuelle d’un contreprojet, au plus tard le ....
5. En cas d’acceptation de l’initiative, adoption par
le Grand Conseil d’un projet rédigé, au plus
tard le ................................................................
6. En cas d’opposition d’un contreprojet, adoption
par le Grand Conseil du contreprojet, au plus
tard le ................................................................

ATAR ROTO PRESSE – 100 ex. – 06.23

20 janvier 2023
20 mai 2023

20 mai 2023

20 janvier 2024

20 janvier 2025

20 janvier 2025

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Le Conseil d'Etat a constaté l'aboutissement de l'initiative populaire 191
« Pour une transition rapide vers le solaire à Genève » (ci-après également :
IN 191 ou l'initiative) par un arrêté du 18 janvier 2023, publié dans la Feuille
d'avis officielle le 20 janvier 2023. De cette date court une série de délais
successifs, qui définissent les étapes de la procédure en vue d'assurer le bon
exercice des droits politiques.
Le premier des délais de procédure a trait au dépôt du présent rapport au
Grand Conseil en vue de son traitement par la commission ad hoc, dépôt qui
doit intervenir dans les 4 mois suivant la publication de la constatation de
l'aboutissement de l'initiative, conformément à l'article 120A, alinéa 1, de la
loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de
Genève, du 13 septembre 1985 (LRGC; rs/GE B 1 01).
En l'espèce, ce délai arrive à échéance le 20 mai 2023.
Par arrêté séparé de ce jour, le Conseil d'Etat a déclaré l'IN 191 valide.
En ce qui concerne la prise en considération du texte de l'initiative, le
Conseil d'Etat expose au Grand Conseil, dans le présent rapport, sa position
quant à la suite à donner à cette initiative.
1. Objet de l'initiative 191 « Pour une transition rapide vers le solaire à
Genève »
L'IN 191 contient plusieurs propositions touchant à des domaines divers,
soit notamment l'aménagement du territoire, le droit des constructions, le
droit de l'énergie, la gestion administrative et financière de l'Etat et le droit du
bail à loyer.
En premier lieu, l'initiative propose d'instaurer l'obligation d'équiper de
panneaux photovoltaïques l'ensemble des constructions, existantes et futures,
situées dans le canton de Genève et possédant des toitures, des façades ou
d'autres surfaces bien adaptées à la production d'énergie solaire d'ici au
1er janvier 2035 ; respectivement au 1er janvier 2030 pour les constructions
appartenant aux grands consommateurs (ch. 1 de l'initiative). Les initiants
précisent qu'il appartiendra au Conseil d'Etat de fixer dans un règlement les
modalités d'installation des panneaux photovoltaïques ainsi que des
exceptions pour des motifs d'ordre patrimonial ou pour l'installation d'autres
instruments favorisant la transition énergétique (ch. 2 de l'initiative).
En deuxième lieu, l'IN 191 prévoit que les installations conformes aux
conditions posées par le droit fédéral ne sont pas soumises à autorisation de
construire et que le droit cantonal ne peut ajouter aucune réserve ou condition
supplémentaire. Le cas échéant, les procédures d'autorisation doivent, selon
les initiants, être regroupées et soumises à une procédure accélérée devant

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aboutir au plus tard 4 semaines après le dépôt de la demande. L'initiative
précise également que pour les nouvelles constructions, les rénovations
importantes ou l'extension des constructions existantes, l'obligation d'installer
des panneaux photovoltaïques doit être réalisée avant la fin de ces travaux
(ch. 3 de l'initiative).
L'IN 191 vise ensuite à ce que le canton de Genève se porte garant des
emprunts contractés par les particuliers pour financer les coûts liés à
l'installation des panneaux photovoltaïques sur des biens ou des surfaces
qu'ils détiennent dans leur fortune privée, ce pour autant que les installations
et les conditions de financement respectent les critères fixés par le règlement
du Conseil d'Etat (ch. 4 de l'initiative).
L'initiative entend d'autre part que le canton garantisse, durant toute la vie
de l'installation, un prix de vente de la production d'électricité de l'installation
sur le réseau. Le Conseil d'Etat devrait ainsi fixer, chaque année, un tarif
minimal garanti de manière à assurer l'amortissement complet de l'installation
sur sa durée de vie, en tenant compte des conditions du marché et du type
d'installation (ch. 5 de l'initiative, phrases 1 et 2).
L'initiative prévoit enfin que les coûts liés aux installations bénéficiant de
la garantie précitée ne pourront pas être mis à la charge des locataires (ch. 5
de l'initiative, dernière phrase).
Ces différentes propositions ainsi que leur opportunité seront analysées
ci-après sous chiffre 4 « Position du Conseil d'Etat ».
2. Contexte général
En 2015, la Suisse a signé l’Accord de Paris, qu’elle a ratifié en 2017.
Celui-ci oblige pour la première fois tous les pays à prendre des mesures de
réduction des émissions de gaz à effet de serre (ci-après : GES). Les trois
principaux objectifs supérieurs consistent à contenir le réchauffement
mondial bien en-dessous de 2 °C par rapport à l’ère préindustrielle, en
limitant la hausse de la température à 1,5 °C, à renforcer la capacité
d’adaptation aux changements climatiques et à orienter les flux financiers
vers un développement à faible émission de GES.
Comme il l’avait annoncé en 2019, le Conseil fédéral fixe pour la Suisse
l'atteinte de l’objectif de zéro net à partir de 2050, ce qui signifie que la
Suisse doit avoir réduit à zéro son bilan net d'émissions de GES d’ici cette
date. En janvier 2021, le Conseil fédéral a adopté la stratégie climatique à
long terme de la Suisse.

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Au niveau du canton, les instances politiques genevoises ont déclaré
l'urgence climatique en 20191, prenant la décision de réduire de 60% les
émissions de GES d'ici 20302 et de viser la neutralité carbone en 2050. En
cohérence avec ces nouveaux objectifs, le Conseil d'Etat a adopté, en avril
2021, un plan climat cantonal 2030 renforcé (ci-après : PCC) et planifié
quelque 300 millions de francs d'investissements supplémentaires par année
pour les 10 prochaines années, dans le cadre de son plan décennal des
investissements. Il a par ailleurs adressé au Grand Conseil, le 7 décembre
2022, un projet de loi sur le climat qui a pour buts de lutter contre le
dérèglement climatique, de protéger les êtres humains, les animaux, les
plantes et leurs biotopes contre les effets nuisibles de ce dérèglement et de
préserver les ressources naturelles que sont l'eau, l'air, le sol et le sous-sol3.
Le plan directeur de l'énergie 2020-2030 (ci-après : PDE), adopté par le
Conseil d'Etat en décembre 2020, constitue le premier axe du PCC. Il précise
et détaille la mise en œuvre de la stratégie énergétique. Son périmètre intègre
les besoins en énergie des bâtiments du canton, la consommation et la
production cantonales d’électricité et d'énergie thermique, ainsi que le
déploiement des grandes infrastructures énergétiques tels que les réseaux
thermiques. Le PDE constitue la feuille de route, en matière d'énergie, pour
réduire les émissions de GES du canton, soit :
– les émissions directes liées à la consommation d’énergies fossiles des
bâtiments, qui représentent aujourd’hui environ 50% des émissions
cantonales directes;
– les émissions indirectes liées à la consommation d’électricité, qui
représentent actuellement environ 10% du bilan carbone cantonal.
En avril 2022, le Conseil d'Etat a adopté une modification réglementaire
qui prévoit un abaissement du seuil de l'indice de dépense de chaleur
(ci-après : IDC) à 125 kWh/m2.an (450 MJ/m2.an) et précise les modalités de
substitution des chaudières fossiles par des installations alimentées en
énergies renouvelables4.
L'IDC est l'indicateur de la consommation d'énergie d'un bâtiment pour
couvrir ses besoins de chaleur. Le seuil fixé au niveau réglementaire
1

2
3
4

A la suite de la motion 2520, « Une réponse politique à l'appel des jeunes pour
sauver le climat ! », adoptée et renvoyée au Conseil d'Etat le 18 octobre 2019 –
https://ge.ch/grandconseil/m/memorial/seances/020205/24/21/.
Par rapport à 1990.
Projet de loi sur le climat (LClim) – PL 13225.
Art. 13M et s. ainsi que 14 et s. du règlement d'application de la loi sur l'énergie,
du 31 août 1988 (REn; L 2 30.01).

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constitue un seuil déclencheur permettant à l'autorité compétente d'imposer
au propriétaire de procéder à des mesures visant un assainissement
énergétique du bâtiment. Les propriétaires dont l'IDC est supérieur à ce seuil
doivent mettre en place des mesures d'amélioration énergétique portant sur
l'optimisation des installations techniques (chaudières, systèmes de
ventilation, panneaux solaires thermiques et photovoltaïques, etc.). Pour les
bâtiments dont l'IDC est significativement au-dessus de ce seuil, les
propriétaires doivent entreprendre des travaux de rénovation complets afin de
ramener l'indice au moins en-dessous du seuil. La valeur de dépassement
significative du seuil IDC a été fixée à 222 kWh/m2.an (800 MJ/m2.an) et
sera progressivement abaissée dès 2027 pour atteindre 153 kWh/m2.an
(550 MJ/m2.an) en 2031, permettant l'assainissement de l'ensemble du parc
immobilier d'ici 2035 environ.
Cette modification réglementaire précise aussi que, lors du changement
de chaudières, les installations productrices de chaleur doivent être
alimentées en priorité et dans toute la mesure du possible par des énergies
renouvelables ou de récupération de chaleur. Le chauffage fossile pourra être
autorisé de manière exceptionnelle, moyennant un minimum de 30%
d’énergie renouvelable. Le propriétaire doit prouver que son bâtiment ne peut
se passer du fossile pour ses besoins en chauffage et en eau chaude sanitaire.
Cette évolution était indispensable pour atteindre les objectifs cantonaux,
les installations de chauffage des bâtiments étant alimentées à 90% par
l’énergie fossile5. De nombreuses possibilités alternatives aux énergies
fossiles existent et seront encore renforcées avec le déploiement des réseaux
thermiques structurants plébiscité par la population le 13 février 20226 et
celui des réseaux non structurants (réseaux thermiques de quartier ou de
village).
3. Développement de l'énergie solaire
3.1 Objectifs cantonaux
Le canton s'est fixé comme objectif de tripler la part des énergies
renouvelables d'ici 20507.
Pour l'électricité, le solaire photovoltaïque pourrait couvrir la moitié de la
consommation actuelle du canton. Un objectif intermédiaire vise une
multiplication de la production solaire du canton par cinq d’ici 20308.
5
6
7

Gaz, mazout.
L 12895 et L 12896, du 3 septembre 2021.
Cf. PDE, du 2 décembre 2020.

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3.2 Energie solaire photovoltaïque et thermique
Pour mémoire, l’énergie solaire désigne l’énergie contenue dans le
rayonnement solaire. Ce rayonnement, après avoir traversé l’atmosphère pour
parvenir à la surface de la Terre, peut être converti en différentes formes
d’énergie, considérées comme renouvelables puisqu’issues d’une source
réputée inépuisable à l’échelle du temps humain.
L’énergie solaire photovoltaïque visée par l'IN 191 est une transformation
du rayonnement solaire en électricité par l’effet photovoltaïque : les photons
émis par le soleil mettent en mouvement des électrons et créent un courant
électrique. Cette électricité peut être consommée directement ou injectée dans
le réseau de distribution pour être acheminée ailleurs. Encore difficilement
stockable, cette énergie est considérée comme noble et son utilisation doit
être rationnelle.
L’énergie solaire thermique est une transformation du rayonnement
solaire en chaleur dans le but d’échauffer un fluide9. L’énergie emmagasinée
par ce fluide peut ensuite être valorisée directement10 ou indirectement11.
Cette chaleur peut elle aussi être utilisée directement, stockée sur place ou
injectée dans un réseau de chaleur12.
L'une permettant la production d'électricité, l'autre la production de
chaleur, ces deux technologies sont complémentaires et doivent être
valorisées à leur juste valeur.
3.3 Obligations d'installer des panneaux photovoltaïques
Le droit fédéral est en évolution suite au projet du Conseil fédéral de
« Loi relative à un approvisionnement en électricité sûr reposant sur des
énergies renouvelables »13, déposé courant août 2021 et actuellement
examiné par les Chambres fédérales. Bien que le processus législatif soit
toujours en cours, le Conseil d’Etat observe avec satisfaction la direction
prise en faveur d’engagements accrus pour le développement des énergies
renouvelables, avec notamment l'obligation de poser des panneaux solaires
sur tout bâtiment déjà existant de plus de 300 m2, en cas de rénovation de la
toiture.

8
9
10
11
12
13

Par rapport à 2020.
Liquide ou gaz.
Chauffage et eau chaude sanitaire.
Production de vapeur pour générer de l’électricité, production de froid, etc.
Guide pour les installations solaires à Genève, p. 7.
FF 2021 1667 (projet fédéral).

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En parallèle de ces travaux, la loi sur l’énergie, du 30 septembre 2016
(LEne; RS 730.0) a été modifiée en octobre 2022 dans le cadre de l’adoption
de mesures urgentes visant à assurer rapidement l’approvisionnement en
électricité pendant l’hiver14.
En particulier, un nouvel article 45a LEne prévoit que tous les bâtiments
neufs d’une surface déterminante de construction supérieure à 300 m2 doivent
être équipés d'une installation solaire, par exemple photovoltaïque ou
thermique, sur les toits ou les façades. Il revient aux cantons de procéder aux
modifications légales nécessaires pour introduire cette obligation, étant
précisé qu'en vertu de l'alinéa 4, les cantons qui, au 1er janvier 2023 au plus
tard, ont déjà introduit des exigences relatives à la production propre de
courant dans les nouvelles constructions en sont exemptés. C’est précisément
le cas du canton de Genève.
A Genève, concernant l'énergie solaire thermique, la loi sur l'énergie, du
18 septembre 1986 (LEn; rs/GE L 2 30), prévoit depuis 2010, sous réserve
d'exceptions, l'obligation d'équiper tout nouveau bâtiment ou toute extension
d'un bâtiment existant de capteurs solaires thermiques couvrant au minimum
30% des besoins de chaleur admissibles pour l'eau chaude sanitaire15. Il en va
de même en cas de rénovation de toiture16.
Pour l'énergie solaire photovoltaïque, la loi et le règlement d'application
ne prévoient pas la pose obligatoire de capteurs solaires photovoltaïques sur
tous les bâtiments. En revanche, les standards énergétiques genevois17, dont
le standard HPE obligatoire pour les bâtiments neufs, fixent le taux de
production propre d'électricité à atteindre pour obtenir la certification18. En
l’état actuel de la technologie, c’est principalement la pose de panneaux
solaires photovoltaïques qui permet de satisfaire aux exigences de production
propre d’électricité.
Pour le surplus, on relèvera que la motion 2835, « Réalisons le potentiel
photovoltaïque du canton » (ci-après : la M 2835), déposée le 14 mars 2022,
propose également que l’ensemble des toitures, façades et autres surfaces qui
présentent un potentiel bon à très bon soient astreintes à une obligation
d’installation de panneaux photovoltaïques19.

14
15
16
17
18
19

FF 2022 I 1536 et FF 2022 I 1540.
Art. 15, al. 2 LEn.
Art. 15, al. 5 LEn.
Haute et très haute performance énergétique – HPE/THPE.
Art. 12B et 12C REn.
https://verts-ge.ch/motion-realisons-le-potentiel-photovoltaique-du-canton/

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A la différence de l'IN 191, la M 2835 ne contient pas de calendrier précis
pour la mise en œuvre de l'obligation d'équiper les constructions
d'installations photovoltaïques, mais une réalisation des travaux « dans les
meilleurs délais ». La M 2835 ne prévoit pas non plus de garantie par l'Etat
du prix de vente pour l'injection sur le réseau de la production des panneaux
photovoltaïques. Elle demande par ailleurs que des méthodes de stockage
alternatives soient développées et mises en œuvre.
3.4 Soutiens financiers
La Confédération soutient principalement l'installation de panneaux
solaires photovoltaïques par le biais d'une rétribution unique (ci-après : RU).
Cette rétribution peut représenter jusqu’à 30% du coût d'investissement d'une
installation de référence et se calcule en fonction de la puissance, du type
d'installation (ajoutée ou intégrée) et de la date de mise en service. Pour les
installations possédant un angle d'inclinaison supérieur à 75°, un bonus de
100 fr/kWc20 est attribué. Au niveau cantonal, en complément de la RU, les
Services industriels de Genève (ci-après : SIG) offrent une « prime solaire »
qui équivaut à 1/3 de la rétribution unique versée par la Confédération,
respectivement à 50% pour les installations soumises à des contraintes
patrimoniales et subissant de ce fait un surcoût.
Ainsi, à ce jour à Genève, il est possible d'obtenir jusqu'à 45% de
subvention pour une installation solaire photovoltaïque, sans compter le
bonus pour l'angle d'inclinaison.
En 2023, la Confédération a encore introduit la rétribution unique élevée
(ci-après : la RUE) pour les installations photovoltaïques sans consommation
propre. Cette dernière se monte au maximum à 60% des coûts des
installations de référence. Pour les installations d’une puissance à partir de
150 kW, la RUE est attribuée par vente aux enchères.
3.5 Simplification des procédures
Les procédures d'autorisation liées à la pose de panneaux solaires dans les
zones villageoises protégées et dans la zone de protection des rives du lac ont
été simplifiées dans le cadre de la loi 13086 adoptée par le Grand Conseil en
novembre 2022.

20

Kilowatt-crête.

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En particulier, les bâtiments situés dans les périmètres susmentionnés ne
sont plus soumis à autorisation de construire21. La simplification des
processus concerne ainsi 85% des bâtiments du canton22.
En parallèle, le département du territoire (ci-après : DT) a publié le
25 novembre 2022 le Guide pour les installations solaires à Genève, à
l'intention des personnes propriétaires requérantes et de leurs mandataires23.
Ce document, qui a fait l'objet d'une large consultation des milieux
concernés, rappelle les conditions d'intégration d'une installation et les règles
à observer pour une pose efficace d'un point de vue énergétique. Cet outil est
destiné aux propriétaires, aux requérants et aux mandataires pour les
accompagner et les encourager à participer à l'effort collectif vers la
transition énergétique.
Ledit guide détaille les principales conditions dans lesquelles une
installation solaire photovoltaïque ou thermique doit ou peut être réalisée. Il
précise les procédures administratives à suivre, notamment pour déterminer si
un simple avis d’ouverture de chantier suffit pour entamer les travaux, ou s’il
convient d’engager une requête en autorisation de construire, et de quelle
nature.
Enfin, un « Carnet de route des installations solaires » est en cours
d'élaboration à l'intention des entreprises d’installation, qui reprend de façon
plus détaillée les règles en matière de travaux en hauteur, de sécurité
électrique, de sécurité incendie, etc. Sa publication est prévue pour
l'automne 2023.
4. Position du Conseil d'Etat sur l'IN 191
Le Conseil d'Etat partage les préoccupations à l'origine de l'IN 191. Le
canton de Genève a des objectifs ambitieux en matière de développement du
solaire, qui doivent être concrétisés d'ici 203024.
Il sied toutefois de souligner – comme cela ressort de l’arrêté du Conseil
d’Etat relatif à la validité de l’initiative – que, s’agissant d’une initiative
législative non formulée, plus le texte est dense et précis, plus elle doit le cas
échéant être mise en œuvre en suivant rigoureusement sa lettre. Il ne serait
21

22
23
24

Sous réserve des bâtiments désignés par le droit fédéral comme bien culturel
d'importance nationale, au bénéfice d'une protection individuelle ou encore situés
sur un plan de site.
https://www.ge.ch/document/pose-panneaux-solaires-patrimoine-nouvel-accord.
https://www.ge.ch/document/energie-guide-installations-solaires-geneve.
Voir à cet effet le plan directeur de l'énergie, du 2 décembre 2020.

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ainsi pas possible d’amplifier ou de modifier de manière importante la portée
de l’initiative lors de sa mise en œuvre.
Dans ce contexte, le Conseil d'Etat rappellera les multiples usages des
toitures des bâtiments dont il convient de tenir compte dans le cadre du
développement du solaire, tels que la production de chaleur avec des
panneaux solaires thermiques, qui repose sur une obligation légale cantonale
fixée dans la LEn, la protection de la biodiversité et la lutte contre les îlots de
chaleur avec la végétalisation des toitures25, le bien-être des occupants de
l'immeuble avec la création d'espaces récréatifs en toiture, etc.
Il convient également de tenir compte des problématiques annoncées liées
au manque de main-d'œuvre et aux difficultés d'approvisionnement,
lesquelles constituent un frein au développement massif du solaire
photovoltaïque.
4.1 Propositions de l'initiative
Le Conseil d'Etat se déterminera ci-après sur chaque chiffre de l'initiative
après en avoir analysé l'opportunité. Pour rappel, l'IN 191 prévoit que :
– ch. 1 : « l'ensemble des constructions dans le canton de Genève
possédant des toitures, des façades ou d'autres surfaces bien adaptées à
la production d'énergie solaire doivent être équipées de panneaux
photovoltaïques. L'ensemble des constructions éligibles, existantes ou
futures, doivent être équipées d'ici au 1er janvier 2035, respectivement au
1er janvier 2030 pour celles qui appartiennent aux grands
consommateurs »;
– ch. 2 : « le Conseil d'Etat fixe dans un règlement les modalités
d'installation des panneaux photovoltaïques, en particulier les critères
techniques d'éligibilité des surfaces, les critères minimaux concernant
leur durabilité et leur production électrique, les exceptions
respectivement les interdictions liées au patrimoine cantonal, les critères
généraux d'esthétique pour certains sites protégés et les éventuelles
exceptions permettant l'installation d'autres instruments favorisant la
réalisation de la transition énergétique du canton »;
– ch. 3 : « les installations conformes aux conditions posées par le droit
fédéral n'ont pas besoin d'autorisation de construire et le droit cantonal
ne peut ajouter aucune réserve ou condition supplémentaire. Cas échéant,
les procédures d'autorisation doivent être regroupées, soumises à une
25

Selon des études sur le climat, la végétalisation des toitures sur les bâtiments de
moins de 15 mètres a un effet significatif pour réduire les îlots de chaleur.

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procédure accélérée et les autorités compétentes doivent se prononcer au
plus tard 4 semaines après le dépôt de la demande. Pour les nouvelles
constructions, les rénovations importantes ou l'extension des
constructions existantes, l'obligation d'installer des panneaux
photovoltaïques doit être réalisée avant la fin de ces travaux »;
– ch. 4 : « le canton de Genève se porte garant des emprunts contractés par
les particuliers pour financer les coûts liés à l'installation des panneaux
photovoltaïques sur des biens ou surfaces qu'ils détiennent dans leur
fortune privée, si les installations ainsi que les conditions de financement
respectent les critères fixés par le règlement du Conseil d'Etat »;
– ch. 5 : « pour chaque installation de panneaux photovoltaïques répondant
aux critères fixés dans le règlement du Conseil d'Etat, le canton de
Genève garantit, durant toute la vie de l'installation, un prix de vente de
sa production sur le réseau. Chaque année, le Conseil d'Etat fixe un tarif
minimal garanti de manière à assurer l'amortissement complet de
l'installation sur sa durée de vie, en tenant compte des conditions du
marché et du type d'installation. Les coûts liés aux installations
bénéficiant de cette garantie ne peuvent pas être mis à charge des
locataires ».
4.2 Obligation d'installer des panneaux solaires (IN 191, ch. 1 et 2)
Des critères d'éligibilité pour une obligation légale
Le Conseil d'Etat partage entièrement avec les initiants la volonté de
valoriser, dans le respect du patrimoine et/ou du trait architectural, les
toitures et les façades qui s'y prêtent afin d'augmenter les productions
électriques renouvelables locales26. Le potentiel d'énergie solaire
photovoltaïque mobilisable dans le canton de Genève est en effet de 1 400
GWh/an selon le PDE27.
Sur le principe, le Conseil d'Etat est favorable à une obligation légale en
matière de photovoltaïque. Il estime toutefois que la stratégie solaire doit être
différentiée en fonction des potentiels et des enjeux des surfaces concernées
et propose ainsi de circonscrire cette obligation aux surfaces présentant un
réel enjeu en matière de production électrique pour le canton.
Le périmètre de cette obligation doit également tenir compte des autres
technologies existantes, ainsi que des besoins énergétiques des bâtiments en
26
27

Elément faisant par ailleurs partie de la stratégie climatique du canton : cf. Plan
climat cantonal 2030 – 2e génération, p. 56.
Plan directeur de l'énergie 2020-2030, p. 18.

IN 191-A

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eau chaude sanitaire. En effet, avec l'électrification grandissante de la société,
il est nécessaire de valoriser également la production d'eau chaude sanitaire à
l'aide de capteurs solaires thermiques, ce qui permet de répondre à un besoin
énergétique essentiel sans besoin d'électricité.
Dans ce cadre, les toitures situées en zone industrielle présentent un
intérêt particulier. En effet, il s'agit de grandes surfaces, avec en général peu
d'ombrage et, le plus souvent, sans contrainte patrimoniale ou d'esthétisme.
Ces bâtiments présentent par ailleurs peu, voire aucun besoin en eau chaude
sanitaire. Le potentiel pour les surfaces sises dans ces périmètres est évalué à
environ 270 GWh mobilisables, soit déjà 70% des objectifs fixés par le PDE,
étant précisé que les 30% restant pourront être couverts par la production des
panneaux solaires installés sur les constructions neuves.
Les grandes toitures de fermes ou de granges sises en zone agricole
présentent également un intérêt pour la pose de panneaux solaires
photovoltaïques, sous réserve de protection patrimoniale particulière et avec
l'avantage de permettre un revenu additionnel aux agricultrices et agriculteurs
par la vente de l'électricité produite.
En sus des grandes toitures des bâtiments industriels ou agricoles, de
nombreux bâtiments sur le canton ne présentent pas ou que peu de besoin en
eau chaude sanitaire (bâtiments commerciaux et administratifs, bâtiments
scolaires, etc.). Dans de tels cas, l'obligation de pose de capteurs solaires
thermiques n'est pas forcément toujours opportune. La valorisation complète
de la toiture à l'aide de panneaux solaires photovoltaïques devrait alors être
privilégiée, ceci d'autant plus que les toitures de ces bâtiments présentent
l'avantage d'être moins sollicitées pour d'autres usages.
Le Conseil d'Etat considère ainsi que le fait d’imposer une obligation
légale uniquement aux propriétaires de grandes toitures et de bâtiments sans
besoin en eau chaude sanitaire permettra de favoriser l'atteinte des objectifs
en matière de production solaire photovoltaïque, tout en tenant compte des
multiples contraintes liées à la valorisation des toitures du canton (protection
patrimoniale, protection de la biodiversité avec la végétalisation des toitures,
usage récréatif à destination des usagers du bâtiment, etc.). Cette stratégie est
cohérente avec l'évolution du cadre légal fédéral à ce stade des débats devant
les Chambres fédérales28.

28

Cf. supra, chiffre 3.3.

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IN 191-A

En tout état de cause, et en sus des éléments qui précèdent, l'obligation
légale devra être strictement encadrée en fonction, notamment :
– du potentiel de production solaire selon l'orientation du bâtiment et le
risque d'ombrages;
– de l'état de la couverture et de l'isolation de la toiture, ainsi que de la
statique du bâtiment;
– de l'encombrement de la surface de la toiture (fenêtres, lucarnes,
cheminées, antennes).
L'adaptation du site devra également être prise en considération,
notamment au regard des critères suivants :
– bâtiment ou site patrimonial en fonction des mesures de protection;
– dimensionnement du raccordement au réseau électrique (photovoltaïque);
– possibilité ou non de combiner installation solaire et toiture végétalisée;
– risques éventuels de réflexion des panneaux solaires (aviation, voisins,
faune).
Concernant les façades et « autres surfaces », il convient de noter que le
cadastre solaire permet uniquement de déterminer le taux d'ensoleillement
des toitures. En l'état actuel des outils à disposition, il n'est donc pas aisé de
déterminer la « bonne adaptation » des façades et « autres surfaces » du
canton à la production d'énergie solaire.
Les coûts de l'installation des panneaux solaires photovoltaïques en
façade sont par ailleurs environ 5 fois plus élevés et présentent donc une
rentabilité moindre. Cet état de fait comporte d'ailleurs un risque en lien avec
le chiffre 5 de l'IN 191, qui prévoit une garantie par l'Etat de la rentabilité de
l'installation. A ce stade, le Conseil d'Etat préconise ainsi de limiter le régime
obligatoire aux grandes toitures et aux toitures des bâtiments sans besoin en
eau chaude sanitaire, à l’exclusion des façades et « autres surfaces ».
Pour les autres toitures et les façades, le Conseil d'Etat privilégie le
renforcement du régime incitatif actuel.
En effet, conformément au dispositif prévu en matière d'IDC exposé
ci-dessus, environ 60% des bâtiments du canton présentent actuellement une
consommation énergétique supérieure à 125 kWh/m2.an (450 MJ/m2.an).
Dans leur grande majorité, ces bâtiments devront donc, à terme, faire l'objet
d'une rénovation énergétique. En cas de rénovation selon un label ou un

IN 191-A

14/25

standard énergétique29, la pose de panneaux solaires photovoltaïques sera
nécessaire pour remplir les exigences énergétiques.
Dans ce cadre, une éventuelle adaptation du cadre légal prévoyant une
valorisation des surfaces pour la production d'énergie renouvelable électrique
ou thermique en fonction des besoins pourra être examinée.
Des délais de mise en œuvre
L'IN 191 entend fixer des délais différents à la mise en œuvre de
l'obligation d'équiper les bâtiments en panneaux solaires photovoltaïques
selon que lesdits bâtiments appartiennent aux grands consommateurs ou pas.
Sont considérés comme grands consommateurs au sens de la loi, les
consommateurs qui, sur un site donné, ont une consommation annuelle de
chaleur supérieure à 5 GWh ou une consommation annuelle d'électricité
supérieure à 0,5 GWh30. Les grands consommateurs sont soumis à un certain
nombre d'exigences dans le but de faire baisser cette consommation. Sous
réserve d'engagements spécifiques pris avec l'autorité, généralement sous la
forme d'un partenariat, les grands consommateurs sont tenus de par la loi31 de
réaliser à leurs frais des audits énergétiques utiles de leur consommation
d'énergie thermique, d'eau et d'électricité, et doivent prendre des mesures
raisonnables d’optimisation de leur consommation. Les grands
consommateurs sont également tenus de conclure des contrats à la
performance pour l'entretien des installations techniques consommatrices
d'énergie ou d’exploiter leurs propres installations selon les principes qui
régissent lesdits contrats32.
L'IN 191 fixe à 2030 le délai pour que les grands consommateurs
équipent les surfaces éligibles en panneaux solaires photovoltaïques, le délai
pour les autres propriétaires étant arrêté à 2035. Les bâtiments qui accueillent
des grands consommateurs sont principalement situés en zone industrielle et
présentent généralement de grandes surfaces valorisables. Ainsi, la volonté
des initiants de cibler en priorité les surfaces a priori d'importance et sises en
zones industrielles est cohérente avec la politique énergétique du canton. A
noter que les grands consommateurs au sens de la loi ne sont pas
nécessairement propriétaires des bâtiments qu'ils occupent, mais peuvent être
de simples locataires. Une coordination avec les propriétaires de ces

29
30
31
32

Minergie ou HPE/THPE.
Art. 6, al. 15 LEn.
Art. 14, al. 4 LEn.
Art. 14, al. 8 LEn.

15/25

IN 191-A

bâtiments devra donc être mise en place pour valoriser les surfaces éligibles
avec des capteurs solaires photovoltaïques.
4.3 Simplification des procédures (IN 191, ch. 3)
La procédure actuelle connaît déjà un système simplifié selon le droit
fédéral et le droit cantonal.
Au niveau fédéral, la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du
22 juin 1979 (LAT; RS 700), et son ordonnance d'application, du 28 juin
2000 (OAT; RS 700.1), permettent, en zone à bâtir et en zone agricole, la
pose de panneaux solaires sans autorisation via une procédure d'annonce33.
Les cantons ont également la possibilité de désigner des zones dans
lesquelles les installations solaires ne nécessiteraient pas d’autorisation de
construire34.
A Genève, la loi sur les constructions et les installations diverses, du 14
avril 1988 (LCI; rs/GE L 5 05), prévoit que les installations solaires situées
en zone à bâtir et en zone agricole qui sont suffisamment adaptées aux toits,
les installations solaires situées en zone à bâtir sur des toits plats et toutes
celles qui sont situées en zone industrielle ne sont pas soumises à autorisation
de construire. Une simple procédure d'annonce est prévue, sous réserve des
dispositions relatives à la protection du patrimoine applicables à un immeuble
ou un site35.
Par ailleurs, la LCI ainsi que la loi sur la protection générale des rives du
lac, du 4 décembre 1992 (LPRLac; rs/GE L 4 10), ont été modifiées en
novembre 2022 afin d'introduire une procédure simplifiée pour une part
importante des bâtiments situés en zone 4B protégée ou dans le périmètre
protégé des rives du lac. Dans ce cadre, les propriétaires ayant pour projet de
réaliser une installation solaire doivent adresser à l’office des autorisations de
construire (ci-après : OAC), 30 jours au moins avant le début des travaux, un
formulaire d’ouverture de chantier qui précise de quel type d’installation
solaire il s’agit36, ainsi que confirmer que les travaux s’effectuent hors
rénovation de la toiture.
Les bâtiments soumis à la loi sur les démolitions, transformations et
rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des
33
34
35

36

Art. 18a LAT et art. 32a et s. OAT.
Art. 18a, al. 2, lettre a LAT.
Art. 1, al. 3 LCI et art. 33 du règlement d’application de la loi sur les
constructions et les installations diverses, du 27 février 1978 (RCI; rs/GE
L 5 05.01).
Photovoltaïque, thermique, mixte.

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16/25

locataires et de l’emploi), du 25 janvier 1996 (LDTR; rs/GE L 5 20), ne
bénéficient pas de cette procédure simplifiée si les coûts liés à l’installation
sont reportés en tout ou en partie sur les loyers des habitants37.
Ces différentes procédures sont détaillées dans le Guide pour les
installations solaires à Genève afin d'en faciliter la mise en œuvre.
Ainsi, à Genève, seuls les bâtiments désignés par le droit fédéral comme
bien culturel d'importance nationale, au bénéfice d'une protection individuelle
ou encore situés sur un plan de site38 sont désormais soumis à l'obligation de
procéder par une autorisation de construire pour la pose de panneaux solaires
thermiques ou photovoltaïques.
Le Conseil d’Etat estime donc que la LCI et le RCI prévoient d’ores et
déjà des dispositions répondant à la première phrase du chiffre 3 de
l’initiative. Comme relevé par le Conseil d’Etat dans son arrêté relatif à la
validité de l’initiative, cela ne préjuge en rien de la validité de l’initiative
puisque la proposition générale de l’IN 191 s’inscrit dans la poursuite des
objectifs du droit fédéral et du droit cantonal, et que rien ne s’oppose à une
précision d’ordre général telle que celle voulue par la première phrase du
chiffre 3 de l’initiative. Cela étant, le Conseil d’Etat est d’avis que celle-ci
n’est pas opportune car inutile.
Par ailleurs et s’agissant de la deuxième phrase du chiffre 3 de l’initiative,
le Conseil d'Etat ne voit pas d'avantage au regroupement des procédures
d'autorisation, dont la notion est au demeurant vague. La durée de la
procédure accélérée (30 jours selon l'article 4, alinéa 1 in fine LCI) apparaît
être très proche du délai demandé par l'IN 191, de 4 semaines. Or, comme
rappelé dans le Guide pour les installations solaires, c'est – à l'exception des
bâtiments classés ou nécessitant une dérogation – en principe la procédure
accélérée qui s'applique si une autorisation de construire s'avère tout de
même nécessaire.
En ce qui concerne la dernière phrase du chiffre 3 de l'initiative, le
Conseil d'Etat approuve la proposition des initiants. Les propriétaires qui
réaliseront des travaux de construction ou de rénovation d'un bâtiment avant
les délais fixés devront profiter de ces travaux pour se mettre en conformité
avec l’obligation découlant du chiffre 1 de l’initiative, pour autant que les
surfaces concernées soient éligibles.

37
38

Voir pages 16 à 18 du Guide pour les installations solaires à Genève. Il est
également renvoyé aux développements sous ch. 5 ci-dessous.
Guide pour les installations solaires à Genève, p. 32.

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IN 191-A

4.4 Eventuel mécanisme de garantie étatique (IN 191 ch. 4)
Dans leur courrier du 20 mars 2023, les initiants ont précisé le mécanisme
de garantie étatique envisagé pour faciliter le financement de l'obligation
d'installation de panneaux photovoltaïques pour les particuliers.
La garantie aurait pour objectif, d'une part, de limiter, voire supprimer, les
frais bancaires et, d'autre part, d'assurer l'obtention de financement pour tout
particulier, personne privée, indépendamment de ses revenus et de sa capacité
d'endettement. Elle ne serait pas rémunérée, contrairement à ce que prévoit
aujourd'hui la loi sur la gestion administrative et financière de l’Etat, du 4
octobre 2013 (LGAF; rs/GE D 1 05)39, et serait conditionnée à des coûts de
financement maximaux admissibles des établissements prêteurs. L'ensemble
des conditions d'octroi de la garantie de l'Etat seraient définies par un
règlement du Conseil d'Etat.
En pratique, le Conseil d'Etat relève que le coût d'une installation de
panneaux photovoltaïques pour un particulier est en moyenne inférieur à
25 000 francs. L'obtention de subventions ad hoc permet déjà de limiter
d'autant le montant du financement bancaire nécessaire. Ce financement
intervient dans la majorité des cas par le biais d'une augmentation du crédit
hypothécaire, comme c'est le cas pour d'autres travaux de rénovation ou
d'assainissement énergétique. En juin 2022, l'Association suisse des
banquiers (ci-après : ASB) a du reste édicté de nouvelles Directives pour les
fournisseurs d'hypothèques relatives à l'amélioration de l'efficacité
énergétique des bâtiments qui prévoient que, dans le cadre du conseil en
financement immobilier, les fournisseurs d'hypothèques devront aborder la
question de la préservation de la valeur à long terme du bâtiment à financer,
et donc celle de son efficacité énergétique.
De la limitation des frais bancaires
Le Conseil d'Etat est d'avis que le mécanisme de garantie envisagé ne
permet pas de réduire, de façon significative, les taux d'intérêts facturés par le
fournisseur d'hypothèques. Ces taux traduisent en effet une structure de coûts
bancaires déterminés par plusieurs facteurs, dont le risque de perte – a
fortiori faible en matière de crédits garantis par un bien immobilier – n'est
que l'un des aspects. L'octroi de crédits hypothécaires doit en effet respecter
un certain nombre d'exigences40 en matière de fonds propres et nantissement
39
40

Art. 46, al. 2 LGAF.
Directives relatives aux exigences minimales pour les financements hypothécaires
et Directives concernant l’examen, l’évaluation et le traitement des crédits
garantis par gage immobilier, ASB, août 2019.

IN 191-A

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notamment, qui sont à l'origine de coûts de processus pour le prêteur. Pour un
financement moyen inférieur à 25 000 francs, ces coûts ne seraient que très
marginalement réduits par l'octroi d'une garantie de l'Etat.
Au contraire, les tâches administratives additionnelles en lien avec le
contrôle des conditions de mise en place de cette garantie alourdiraient les
coûts de processus. Cela est d'autant plus vrai dans le cas de travaux de
rénovation qui ne seraient pas limités exclusivement à l'installation de
panneaux solaires photovoltaïques (comme c'est le plus souvent le cas) et où
la garantie étatique ne porterait alors que sur une partie du crédit. En outre,
dans le cas de propriétés par étages, il serait au surplus nécessaire que
l'ensemble des fournisseurs d'hypothèques des différents propriétaires
d'étages s'accordent. Dans la construction du taux d'intérêt facturé par la
banque, l'effet de la diminution du risque de crédit de la banque sera
compensé, en grande partie voire en totalité, par le renchérissement des coûts
de processus.
Enfin, ce n'est pas parce que la garantie de l'Etat est qualifiée de gratuite
qu'elle n'aurait pas un coût significatif pour l'Etat : elle induirait au contraire
des charges de fonctionnement dues au coût de mise en place et de suivi des
garanties. Sous un angle systémique, la dépense publique – supportée en
définitive par les contribuables – serait ainsi disproportionnée par rapport à
l'avantage attendu. En outre, le montant des garanties octroyées ainsi que les
éventuelles provisions couvrant les risques de pertes viendrait augmenter les
engagements financiers de l'Etat.
De l'accès au financement
Le Conseil d'Etat reconnaît, en revanche, qu'un tel mécanisme peut dans
certains cas être de nature à faciliter l'accès au financement de particuliers
dont les revenus ne leur permettraient pas de respecter les ratios
d'endettement requis, pour autant qu'ils ne se trouvent pas déjà dans une
situation de surendettement. Dans une telle situation, et s'agissant de
panneaux solaires dont le retour sur investissement aura été démontré, une
caution étatique pourrait néanmoins inciter un fournisseur d'hypothèques à
accepter d'ajuster ses critères d'octroi.
Une garantie de l'Etat pourra alors être mise en place exceptionnellement,
lorsqu'un propriétaire apporte la démonstration que la garantie de l'Etat est
indispensable à l'octroi du financement, ceci afin de limiter les coûts d'un tel
système tant pour l'Etat que pour les fournisseurs d'hypothèques.
En outre, le Conseil d'Etat relève que le cas des « prêts COVID », pris en
exemple par les initiants, répondait à une logique différente. En premier lieu,

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IN 191-A

la caution émanait de la Confédération, et non du canton, sous la forme de
cautions solidaires (non prévues par notre droit cantonal). En second lieu, il
ne s'agissait pas de financer des investissements, mais d'octroyer des crédits,
dits transitoires, aux petites et moyennes entreprises pour assurer leurs
besoins en liquidités et limiter les conséquences de la crise sanitaire sur le
tissu économique suisse et l'emploi. Le cautionnement, d'une durée maximale
de 8 ans, était par ailleurs assorti de restrictions sur toute sa durée, à
l'attention des preneurs de crédit.
Enfin, l'octroi de garanties à tous les emprunts, indépendamment de la
situation financière des propriétaires, est discutable au regard notamment du
principe de la subsidiarité du rôle de l'Etat.
4.5 Soutiens financiers (IN 191 ch. 5, 1ère et 2e phrases)
Le Conseil d'Etat considère que le chiffre 5, 1ère et 2e phrases, de
l'initiative ne réalise pas les simplifications espérées par les initiants et se
heurte à la réalité de la pratique et à l'économie de marché.
Tarif de reprise
S'il existe un monopole pour la vente de l'électricité aux clients captifs41,
tel n'est pas le cas pour le rachat de l'électricité produite. Ainsi, les
propriétaires qui souhaitent réinjecter dans le réseau l'électricité produite par
leurs panneaux solaires photovoltaïques peuvent, conformément au principe
de la liberté contractuelle42, la revendre à n'importe quel négociant tiers de
son choix, même situé dans un autre canton43. Les SIG, en tant que
gestionnaires de réseau, sont néanmoins tenus de reprendre et de rétribuer de
manière appropriée, dans leur zone de desserte, l’électricité qui leur est
offerte, provenant d’énergies renouvelables notamment, aux conditions de
l’article 15, alinéa 2 LEne44.

41

42
43
44

A teneur de l'art. 6, al. 2, de la loi sur l’approvisionnement en électricité, du 23
mars 2007 (LApEl; RS 734.7), « sont considérés comme consommateurs captifs
au sens du présent article les ménages et les autres consommateurs finaux qui
consomment annuellement moins de 100 MWh par site de consommation ».
Ce principe prévoit que chaque personne peut décider librement si et avec qui elle
entend conclure un contrat et quel type de contrat.
Cf. arrêté du Conseil d'Etat relatif à la validité de l’initiative, du 10 mai 2023,
paragraphe G.2, c, i. et références citées.
Art. 15, al. 1, lettre a LEne.

IN 191-A

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Comme développé par le Conseil d'Etat dans son arrêté relatif à la validité
de l'initiative, la question de la fixation des tarifs de rétribution de l’électricité
doit être considérée comme réglée exclusivement par le droit fédéral45.
Aides financières
Cela étant et à la lecture des déterminations des initiants du 20 mars 2023
– effectuée à l’aune du principe in dubio pro populo, comme exposé par le
Conseil d’Etat dans son arrêté relatif à la validité de l’initiative –, il apparaît
que le chiffre 5 de l'initiative vise en réalité à mettre en œuvre un système de
subventionnement de type « rétribution à prix coûtant » du courant injecté
(ci-après : RPC), du même ordre que ce qui prévalait avant 2018 au niveau
fédéral, voire de type « système de rétribution de l'injection » (ci-après :
SRI), applicable au niveau fédéral aux exploitants tenus de vendre
directement leur électricité sur le marché. En d'autres termes, le mécanisme
entend encourager les propriétaires à investir dans des installations
photovoltaïques, en leur garantissant une rémunération propre à leur assurer
une couverture des coûts.
Le système de la RPC, introduit sur le plan fédéral en 2009, avait pour
vocation de compenser la différence entre les coûts de production (calculés
en fonction d’installations de référence) et le prix du marché. Les producteurs
au bénéfice de la RPC touchaient un montant forfaitaire pour chaque kWh46
injecté et l’aide était accordée pour une période de 10 à 25 ans. Le fonds RPC
était alimenté par une taxe payée par tous les consommateurs d’électricité,
plafonnée par la loi47.
La RPC s'est cependant avérée être un instrument compliqué à mettre en
œuvre48 et a été abandonnée fin 2022 en raison des deux défauts qu'elle
présentait. D'une part, les montants à disposition du fonds RPC étaient
largement insuffisants pour financer tous les projets annoncés. D'autre part, la
rémunération forfaitaire n'encourageait pas les producteurs à améliorer la

45
46
47
48

Cf. arrêté du Conseil d'Etat relatif à la validité de l’initiative, du 10 mai 2023,
paragraphe G.2, c et références citées.
Kilowatt-heure.
SIMONA, « La Loi fédérale sur l’énergie (LEne) du 30 septembre 2016 », in
Jusletter, 19 décembre 2016, p. 10.
Cf.
notamment
OFEN,
« Rétribution
de
l'injection »
sur
https://www.bfe.admin.ch/bfe/fr/home/mesures-d-encouragement/energiesrenouvelables/retribution-de-injection.html/; www.pronovo.ch.

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IN 191-A

technologie pour que l'injection d'électricité corresponde au plus près aux
besoins du marché49.
Proche de la RPC, le SRI est prévu pour les exploitants qui ne sont pas
concernés par l'obligation de reprise et qui sont tenus de vendre eux-mêmes
directement leur électricité sur le marché. Les producteurs au bénéfice de
cette rétribution touchent – tous les trimestres – une « prime d'injection » qui
correspond à la différence entre un montant fixe, le « taux de rétribution », et
un montant variable, le « prix du marché de référence »50. Il n'est cependant
plus possible de faire une demande d'encouragement selon le SRI compte
tenu des listes d'attente.
Le système d'encouragement des installations photovoltaïques de la
Confédération est désormais la rétribution unique. Il existe deux types de
RU : la rétribution unique pour les petites installations photovoltaïques51 et la
rétribution unique pour les grandes installations photovoltaïques52, qui
s’élèvent au maximum à 30% des coûts d’investissement des installations de
référence. En 2023, la Confédération a également introduit la rétribution
unique élevée, pour les installations photovoltaïques sans consommation
propre. La RUE se monte au maximum à 60% des coûts des installations de
référence. Pour les installations d’une puissance à partir de 150 kW, la RUE
est attribuée par vente aux enchères.
Les financements fédéraux et cantonaux à travers la « prime solaire » des
SIG permettent de subventionner de manière significative l'installation de
panneaux photovoltaïques. Les projets de travaux seront ainsi manifestement
tous rentables et représenteront un investissement peu risqué. Sur le principe,
le Conseil d'Etat soutient qu'un régime d'obligation doit être accompagné de
dispositifs qui permettent de garantir l'investissement. Toutefois, les
dispositifs proposés par les initiants sont inadéquats. Le système de
financement proposé est extrêmement contraignant et, si toutefois il présente
effectivement une économie financière pour l'administré, il répercute les
coûts, notamment par sa gestion et son exécution, sur l'Etat.
C'est pourquoi le Conseil d'Etat propose de s’inspirer du dispositif
fédéral, qui prévoit le versement d’une rétribution unique au moment du
branchement, suffisamment importante en termes financiers pour garantir une
certaine rentabilité.

49
50
51
52

SIMONA, op. cit., pp. 10 et 11.
Art. 21, al. 4 LEne.
PRU, jusqu’à une puissance de 100 kW.
GRU, à partir de 100 kW.

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4.6 Répercussions en matière de loyer (IN 191, ch. 5, dernière phrase)
A teneur du chiffre 5, dernière phrase, de l’initiative, « les coûts liés aux
installations bénéficiant [de cette garantie] ne peuvent pas être mis à charge
des locataires ». Dans le cadre de leurs observations du 20 mars 2023, les
initiants ont indiqué que la question de la répercussion sur les loyers ne sera
examinée que dans le cadre des conditions d'octroi et de maintien de la
« garantie du complément de prix d'achat ».
Ainsi, comme le relève le Conseil d’Etat dans son arrêté relatif à la
validité de l’initiative, il ne s’agit pas d’une interdiction générale de toute
répercussion sur les loyers, laquelle serait contraire au droit supérieur53.
En effet, que l’on se trouve dans un système de loyers libres ou de loyers
contrôlés, il est admis que le propriétaire peut répercuter le coût de travaux de
rénovations ou d’améliorations énergétiques sur les loyers des locataires, à
des conditions fixées dans les lois topiques.
Selon le mécanisme prévu par l’initiative, les propriétaires auront le
choix : s’ils souhaitent bénéficier, à terme, de la garantie prévue sous
chiffre 5 de l’initiative, ils devront s’être engagés à ne pas répercuter les
coûts liés aux installations photovoltaïques sur les loyers. Ils demeureront
toutefois libres de procéder à des majorations de loyer, dans le respect des
conditions légales applicables, mais renonceront alors à bénéficier de cette
garantie.
Ce système est comparable à celui qui prévaut actuellement pour les
immeubles existants soumis à la LDTR en matière de processus d'autorisation
pour les installations solaires54. Le canton a en effet mis en place un
processus pour encourager les mesures permettant d'augmenter le potentiel de
production d'énergie solaire.
Ainsi, lorsque des travaux portent exclusivement sur une installation de
panneaux solaires photovoltaïques « suffisamment adaptée au toit », la
procédure d'autorisation simplifiée est possible, pour autant, en matière de
LDTR, que les coûts de l'installation ne soient pas reportés (en tout ou en
partie) sur les loyers des locataires55.

53
54
55

Cf. arrêté du Conseil d'Etat relatif à la validité de l’initiative, du 10 mai 2023,
paragraphe G.2, d, ii.
Cf. supra chiffre 4.3, s’agissant de la procédure simplifiée.
Cf. Guide pour les installations solaires à Genève, p. 23.

23/25

IN 191-A

En revanche, lorsque les travaux comprennent des interventions sur
plusieurs parties du bâtiment56, la procédure d'autorisation ordinaire
s'applique. Conformément aux dispositifs prévus par la LDTR, dans ces cas,
le propriétaire pourra reporter les coûts des travaux de rénovation sur les
loyers, selon les normes en vigueur, moyennant l'utilisation du formulaire ad
hoc. Dans ce cadre, le DT fixera, comme condition de l'octroi de
l'autorisation, le montant maximum des loyers des logements après travaux
selon le mode de calcul prescrit à l'article 11 LDTR et pour la durée prévue à
l'article 12 LDTR.
Le système proposé par l’initiative pourrait s’avérer intéressant. Dans la
mesure toutefois où le Conseil d’Etat préconise de rejeter la proposition
contenue sous chiffre 5, 1ère et 2e phrases, et de s’inspirer du dispositif
fédéral, il conviendra de déterminer de quelle manière la proposition des
initiants pourrait être mise en œuvre dans le cadre d’un éventuel contreprojet.
5. Conclusion sur la position du Conseil d'Etat
Le Conseil d'Etat souscrit à la nécessité d'accélérer la mise en œuvre de la
technologie photovoltaïque sur le canton. Il est notamment favorable à
l'introduction dans la loi d'une obligation de valoriser les toitures par des
panneaux solaires photovoltaïques, sous réserve toutefois de la distinction
entre les différentes typologies de bâtiments situés sur le canton, de leurs
besoins spécifiques en énergie et des contraintes techniques ou
architecturales qu'ils présentent.
En revanche, le Conseil d'Etat émet des réserves quant à la mise en œuvre
de certaines des propositions des initiants, à savoir :
– à propos d'une obligation légale générale en matière de photovoltaïque, le
Conseil d'Etat estime que la stratégie solaire du canton doit être
différentiée en fonction des potentiels et des enjeux des surfaces
concernées et nécessite une réflexion plus globale;
– concernant l'accélération et la simplification des procédures
d'autorisation, le cadre légal prévoit d’ores et déjà des dispositions
poursuivant le même objectif que celui mentionné à la première phrase du
chiffre 3 de l’initiative;
– au sujet de la garantie des emprunts contractés par les particuliers pour
financer les coûts liés à l'installation des panneaux photovoltaïques, le
Conseil d'Etat considère que les mécanismes proposés n'atteignent pas
56

Par exemple : installation de panneaux solaires et rénovation de la toiture,
rénovation globale, etc.

IN 191-A

24/25

leur but et ne permettent pas de réduire, de façon significative, les taux
d'intérêts facturés par le fournisseur d'hypothèques. Au contraire, les
tâches administratives additionnelles en lien avec le contrôle des
conditions de mise en place de cette garantie alourdiront les coûts de
processus et induiront des charges de fonctionnement. Le Conseil d'Etat
est également d'avis que ce n'est pas le rôle de l'Etat de porter tous les
risques des prêts accordés aux particuliers;
– concernant la garantie de rentabilité des installations, les mécanismes
proposés par les initiants présentent une grande complexité de mise en
œuvre. L'abandon au niveau fédéral de ce type de mécanisme en est
d'ailleurs la démonstration;
– en ce qui concerne l'exclusion de toute répercussion des coûts liés aux
installations photovoltaïques sur les loyers, la proposition formulée par
les initiants n'apparaît pas d'emblée inopportune. Il conviendrait toutefois
de déterminer dans quelle mesure elle pourrait être mise en œuvre si le
législateur devait opter pour une solution s'inspirant du droit fédéral, tel
qu'évoqué ci-dessus.
Au vu de ces réserves et dans la mesure où le texte de l’initiative,
relativement dense et précis, limite d’autant la marge de manœuvre du
législateur, le Conseil d’Etat propose au Grand Conseil de rejeter l’IN 191 et
de lui opposer un contreprojet.
6. Eléments en vue d'un contreprojet à l'initiative
Encourager les investissements dans le solaire, en particulier la
production d'électricité photovoltaïque, est essentiel pour réaliser la transition
énergétique du canton et atteindre l'indépendance énergétique. Le Conseil
d'Etat propose dès lors un certain nombre de pistes en vue de l'élaboration
d'un contreprojet.
En premier lieu, le Conseil d'Etat propose de réserver l'obligation légale
portant sur l'énergie solaire photovoltaïque aux surfaces présentant un réel
enjeu en matière de production électrique pour le canton, en tenant compte
des autres technologies et des besoins énergétiques des bâtiments en eau
chaude sanitaire (par exemple, les toitures situées en zone industrielle et en
zone agricole). La possibilité de prévoir des aménagements aux obligations
légales applicables aux grands consommateurs qui valoriseraient, par la pose
de panneaux solaires photovoltaïques, l'entièreté des surfaces éligibles de
leurs bâtiments pourrait dans ce cadre être examinée, afin d'encourager la
production d'énergie électrique.

25/25

IN 191-A

En cas de mise en place d'une telle obligation, le cadre légal et
réglementaire devrait également prendre en considération la nécessaire
coordination avec l'obligation existante d'équiper toutes les toitures neuves ou
rénovées en capteurs solaires thermiques. De nombreux bâtiments sur le
canton ne présentent par exemple pas ou que peu de besoin en eau chaude
sanitaire et une valorisation complète de leur toiture à l'aide de panneaux
solaires photovoltaïques serait plus intéressante que des capteurs solaires
thermiques.
Une garantie de l'Etat pourra être mise en place de manière ciblée,
lorsqu'un propriétaire apporte la démonstration que la garantie de l'Etat est
indispensable à l'octroi du financement, ceci afin de limiter les coûts d'un tel
système tant pour l'Etat que pour les fournisseurs d'hypothèques. Dans ce
cadre, les mécanismes existants devront être valorisés et renforcés.
Enfin, le Conseil d'Etat considère que les soutiens financiers actuels sont
suffisants. En tout état de cause, si un subventionnement cantonal devait être
nécessaire, il propose de s’inspirer du dispositif fédéral, qui prévoit de donner
une rétribution unique au moment du branchement, qui soit suffisamment
importante en termes financiers pour garantir une certaine rentabilité. La
question de la répercussion des coûts liés aux installations photovoltaïques
sur les loyers devra également être traitée dans ce cadre.
7. Conclusion
Le Conseil d'Etat souscrit à la nécessité d'accélérer l'utilisation de
l'énergie solaire sur le canton, notamment en équipant les surfaces utiles avec
des panneaux photovoltaïques.
Il considère en revanche que certains des dispositifs proposés par l'IN 191
ne sont pas adéquats et ne permettent pas d'atteindre le but visé. Le Conseil
d'Etat recommande au Grand Conseil d'élaborer un contreprojet sur la base,
notamment, des éléments développés dans le présent rapport et est disposé à
contribuer à son élaboration.
Au bénéfice de ces explications, le Conseil d’Etat vous invite, Mesdames
et Messieurs les Députés, à prendre acte du présent rapport.
AU NOM DU CONSEIL D'ÉTAT
La chancelière :
Michèle RIGHETTI-EL ZAYADI

Le président :
Mauro POGGIA