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GRAND CONSEIL

IN 194-A

de la République et canton de Genève

Date de dépôt : 11 octobre 2023

Rapport du Conseil d’Etat
au Grand Conseil sur la prise en considération de l’initiative
populaire cantonale 194 « OUI, je protège la police qui me
protège ! »

1. Arrêté
du
Conseil
d’Etat
constatant
l’aboutissement de l’initiative, publié dans la
Feuille d’avis officielle le ..................................
2. Arrêté du Conseil d’Etat au sujet de la validité de
l’initiative, au plus tard le ................................
3. Rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur
la prise en considération de l’initiative, au plus
tard le ................................................................
4. Décision du Grand Conseil sur la prise en
considération de l’initiative et sur l’opposition
éventuelle d’un contreprojet, au plus tard le ....
5. En cas d’opposition d’un contreprojet, adoption
par le Grand Conseil du contreprojet, au plus
tard le ................................................................

ATAR ROTO PRESSE – 80 ex. – 11.23

16 juin 2023
16 octobre 2023

16 octobre 2023

16 juin 2024

16 juin 2025

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Le Conseil d'Etat a constaté l'aboutissement de l'initiative populaire 194
« OUI, je protège la police qui me protège ! » (ci-après également : l’IN 194
ou l'initiative) par un arrêté du 14 juin 2023, publié dans la Feuille d'avis
officielle le 16 juin 2023. De cette date court une série de délais successifs,
qui définissent les étapes de la procédure en vue d'assurer le bon exercice des
droits politiques.
Le premier des délais de procédure a trait au dépôt du présent rapport au
Grand Conseil en vue de son traitement par la commission ad hoc, dépôt qui
doit intervenir dans les 4 mois suivant la publication de la constatation de
l'aboutissement de l'initiative, conformément à l'article 120A, alinéa 1, de la
loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de
Genève, du 13 septembre 19851.
En l'espèce, ce délai arrive à échéance le 16 octobre 2023.
Par arrêté séparé de ce jour, le Conseil d'Etat a déclaré l'IN 194
partiellement invalide, l’article 38bis (nouveau) alinéa 1, chiffre 6 LPol2 et
l’article 67, alinéa 5 (nouveau) LPol, étant supprimés.
En ce qui concerne la prise en considération du texte de l'initiative, le
Conseil d'Etat expose au Grand Conseil, dans le présent rapport, sa position
quant à la suite à donner à cette initiative.
A. PRISE EN CONSIDÉRATION DE L'INITIATIVE
a. Description des dispositions de l'IN 194
A titre liminaire, le Conseil d'Etat observe que l'IN 194 comporte
désormais une unique disposition (article 38bis nLPol, étant précisé qu’en cas
d’acceptation de l’initiative par le peuple, c’est un nouvel article 38A, et non
38bis, qui sera intégré à la LPol, comme l’a relevé le Conseil d’Etat dans
l’arrêté sur la validité de l’initiative), qui se décline en deux parties. Chaque
partie se subdivise elle-même en deux sous-parties, la première couvrant
l'aspect matériel, tandis que la seconde fixe l'aspect procédural.
Ainsi, la première partie (chiffres 1 et 2) traite de la poursuite pénale
lorsqu'elle n'est pas dirigée contre le personnel de la police et que ce dernier
dispose de la qualité de témoin, de personne appelée à donner des
renseignements ou de lésé. En pareil cas, ce personnel ne peut être convoqué
par la justice pénale qu'avec l'autorisation de la commandante de la police
(chiffre 1). Ladite autorisation est délivrée si la procédure est en lien avec un
acte de fonction (chiffre 2).
1
2

LRGC; rs/GE B 1 01.
Loi sur la police, du 9 septembre 2014 (rs/GE F 1 05).

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Autrement dit, le personnel, policier notamment, qui déclare en
contravention une personne dont il a constaté la commission d'une infraction
et est requis de venir témoigner par-devant le Tribunal de police dans le cadre
de la procédure d'opposition, ne pourra le faire qu'avec l'autorisation
préalable de la commandante de la police. Dans la même veine, le policier
qui voit sa montre cassée lors d'une intervention ne pourra être entendu en
qualité de lésé qu'avec l'autorisation préalable de la commandante de la
police. Cette autorisation n'est toutefois que de pure forme dans les deux cas,
puisque l'initiative prévoit qu'elle doit être obligatoirement délivrée.
La seconde partie (chiffres 3 à 5) traite de la poursuite pénale lorsqu'elle
est dirigée contre le personnel de la police et que ce dernier devrait être
entendu en qualité de prévenu. En pareil cas, il bénéficie d'une immunité qui
ne peut être levée que par autorisation préalable du Grand Conseil (chiffre 3).
La levée de l'immunité fait l'objet d'une décision rendue à huis clos par la
commission législative, après avoir entendu, notamment, la personne
concernée (chiffres 4 à 5).
Autrement dit, les plaintes pénales déposées à l'encontre du personnel de
la police mais également les procédures poursuivies d'office devront faire
l'objet d'une demande de levée d'immunité par le Ministère public pour
pouvoir instruire les faits de la cause.
b. Eléments contextuels
Le principe de l'immunité pénale existe de longue date. Ainsi, l'ancien
article 347 du code pénal suisse, du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0),
réservait aux cantons le droit d’édicter des dispositions supprimant ou
restreignant la responsabilité pénale des membres de ses autorités législatives à
raison des opinions manifestées au cours des débats de ces autorités, ou
subordonnant la poursuite pénale à l’autorisation préalable d’une autorité non
judiciaire et attribuant le pouvoir de juger à une autorité spéciale, en ce qui
concerne les crimes ou les délits commis dans l’exercice de leurs fonctions
par les membres des autorités supérieures, exécutives ou judiciaires.
Le code de procédure pénale suisse, du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0),
entré en vigueur le 1er janvier 2011, reprend ce principe, modifiant quelque
peu la terminologie. Aux termes de son article 7, alinéa 2, lettre b, les cantons
peuvent prévoir de subordonner à l'autorisation d'une autorité non judiciaire
l'ouverture d'une poursuite pénale contre des membres de leurs autorités
exécutives ou judiciaires, pour des crimes ou des délits commis dans
l'exercice de leurs fonctions.
Le Conseil d’Etat a relevé, dans l’arrêté sur la validité de l’initiative, que
sont considérées comme des autorités exécutives toutes les organisations qui

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remplissent des fonctions publiques, y compris les fonctionnaires de police
prévenus.
Au niveau cantonal, les 80 constituants, puis le peuple genevois, ont eu
l'occasion de se prononcer sur la question de l'immunité avec l'adoption de la
constitution de la République et canton de Genève, du 14 octobre 2012 (CstGE; rs/GE A 2 00), en particulier son article 95. Seuls les membres du
Conseil d'Etat, de la magistrature du pouvoir judiciaire et de la Cour des
comptes bénéficient à ce jour de cette immunité. Il ressort cependant de
l’arrêté du Conseil d’Etat sur la validité de l’initiative qu’aucun indice ne
permet de penser que le constituant se serait posé la question de l’opportunité
d’inclure le personnel de police dans le cercle des personnes « protégées ».
Tous les fonctionnaires de l'Etat obéissent à la même règle, sans
distinction, dans la mesure où une procédure pénale peut être ouverte à leur
encontre sans autorisation préalable. Force est de constater qu'un certain
nombre de ces procédures sont chicanières, que ce soit pour mettre à mal le
personnel de la police, mais pas davantage que celui de l'office cantonal de la
détention ou d'autres offices. Le personnel communal n'échappe pas à la règle
non plus.
Lesdites chicanes restent toutefois contenues, non par la réserve et le bon
sens que s'impose la personne querelleuse, mais par la cautèle que représente
l'article 303 CP qui permet de sanctionner la dénonciation calomnieuse. En
effet, la personne qui tente de nuire au personnel de la police, mais plus
généralement à autrui, en faisant ouvrir une procédure pénale à son endroit
risque une condamnation lourde (jusqu'à cinq ans de peine privative de
liberté).
Sur un plan administratif, il sied de relever que le Conseil d'Etat a
également conçu une parade au biais que constituent ces chicanes, en créant
la promotion sous condition en cas de procédure pénale ou administrative,
conformément aux alinéas 4 et 5 de l'article 28 du règlement général sur le
personnel de la police, du 16 mars 2016 (RGPPol; rs/GE F 1 05.07).
Traduits en chiffres et ainsi que cela ressort des rapports annuels de la
police cantonale, il appert que le personnel de la police a fait l'objet, ces
5 dernières années, d'un nombre de procédures pénales qui s'inscrit dans une
tendance à la baisse (75 en 2022, contre 119 en 2018). Quant aux
conséquences pour l'année 2022, 2 policières ou policiers ont été nommés
sous conditions et 1 seul a vu sa nomination refusée en raison de l'ouverture
d'une procédure à son endroit.

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c. Implications de l'IN 194
Le Conseil d'Etat entend relever de manière non exhaustive les
implications que l'initiative est susceptible d'engendrer :
1. Le changement de paradigme
En posant le principe de l'autorisation préalable, l'initiative change
fondamentalement de paradigme en renonçant à un contrôle judiciaire
indépendant systématique et donc objectif de l'activité policière. Elle ouvre
ainsi la porte sur une possible compromission ou offre à tout le moins une
telle image, d'autant plus que les débats se déroulent à huis clos, sur la base
d'éléments fragmentaires.
2. La perte d'efficience (chiffres 1 et 2)
L'article 24, alinéa 7 LPol, lequel prévoit que, dans ses rapports avec les
autres autorités de poursuite pénale et avec les tribunaux, le personnel de la
police n’est pas tenu au secret de fonction, a été adopté afin d'optimiser le
travail des policières et policiers en facilitant leur collaboration avec les
autorités judiciaires par une levée ciblée du secret de fonction, dans le cadre
de leurs propres dossiers. Or, l'initiative produit l'effet inverse, car elle ralentit
le processus en devant requérir et obtenir le consentement de la commandante
de la police, qui de surcroît est obligatoire.
3. Le double accord (chiffres 1 vs 3)
La personne entendue selon l'article 178, lettre d CPP peut par la suite
devenir prévenue. Il s'ensuit que la commandante de la police et le Grand
Conseil peuvent rendre des décisions contradictoires, la première audition
autorisée pouvant ne pas connaître de suite et ainsi avoir été réalisée en vain.
4. La séparation des pouvoirs (chiffres 3 à 5)
Comme exposé par le Conseil d’Etat dans l’arrêté sur la validité de
l’IN 194, le droit fédéral permet à une autorité non judiciaire, en l’espèce le
Grand Conseil, de mener la procédure d’autorisation de poursuivre. Pour les
membres des autorités qui ne sont pas considérées comme des autorités
exécutives ou judiciaires supérieures, seules des considérations juridiques de
nature pénale, à l’exclusion de toutes considérations politiques, peuvent être
prise en compte par l’autorité. Il apparaît dès lors peu opportun, quand bien
même le droit fédéral le permet, de confier au Grand Conseil, soit à une
autorité purement politique, le soin de décider prima facie du caractère
chicanier d’une procédure pénale. Un résultat contradictoire n’est par ailleurs
pas exclu, dans l’hypothèse où l’autorisation de poursuivre est donnée et que
l’enquête pénale conclut à une dénonciation calomnieuse.

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5. L'accès au juge
Le Conseil d’Etat a exposé, dans l’arrêté sur la validité de l’IN 194, que
celle-ci ne pouvait exclure la voie du recours contre les décisions relatives à
l’autorisation de poursuivre un membre du personnel de la police. Ainsi et si
l’initiative devait être acceptée par le peuple, il conviendra de déterminer si
des modifications législatives devront être envisagées s’agissant d’instituer
une voie de recours à l’encontre des décisions du Grand Conseil. La question
se posera également de savoir si le recours devra être ouvert uniquement
contre les décisions de refus d’autoriser la poursuite ou, le cas échéant,
également contre les décisions autorisant la poursuite.
6. La différence de traitement (chiffres 1 à 6)
Le Conseil d'Etat, à travers l'office du personnel de l'Etat, mène une
politique la plus uniforme et homogène possible entre ses collaboratrices et
collaborateurs. En l'absence de tout élément ou argument expliquant que le
personnel de la police devrait être traité différemment du reste de la fonction
publique, l'initiative instaure un particularisme mal venu. Ce dernier se
comprend d'autant moins qu'il consacre une différence, d’une part, entre le
personnel administratif et technique de la police et celui œuvrant au sein de
l'Etat, mais également, d’autre part, avec celui de l'office cantonal de la
détention en particulier.
d. Position du Conseil d'Etat
D'une manière générale, le Conseil d'Etat considère que la police, qui
dispose des prérogatives régaliennes les plus intrusives, doit être
irréprochable dans l'exercice de son pouvoir d'autorité et requiert dès lors un
contrôle totalement objectif de ce pouvoir. Seul un examen systématique et
complet par une autorité judicaire indépendante, sur la base de dispositions
légales claires et prévisibles, peut remplir ce rôle. La crédibilité de notre
police ne réside pas uniquement dans ses compétences et ses valeurs qui lui
sont reconnues, mais également dans la parfaite qualité du contrôle de son
action. Le système actuel ne doit donc pas être modifié.
Plus spécifiquement, le Conseil d’Etat relativise la portée du changement
préconisé par l'IN 194, dans la mesure où les chiffres démontrent que les
procédures pénales sont peu élevées, au regard notamment des dizaines de
milliers d'interventions annuelles de la police et d'un personnel de la police
de plus de 2 000 personnes. L'adaptation du RGPPol accroît davantage le
caractère relatif de l'initiative, le personnel de la police pouvant être promu
sous conditions.

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B. CONCLUSION
Au bénéfice de ces explications, le Conseil d’Etat vous invite à refuser
l’IN 194 sans lui opposer de contreprojet.
AU NOM DU CONSEIL D'ÉTAT
La chancelière :
Michèle RIGHETTI-EL ZAYADI

Le président :
Antonio HODGERS