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GRAND CONSEIL

de la République et canton de Genève

IN 187-C
PL 13498

Date de dépôt : 15 mai 2024
a) IN 187-C

Rapport de la commission fiscale chargée de
rédiger un contreprojet à l’initiative populaire
cantonale 187 « j’y vis, j’y paie ! »

b) PL 13498

Projet de loi de Alexandre de Senarclens, Yvan
Zweifel, Sébastien Desfayes, Véronique Kämpfen,
Murat-Julian Alder, Christo Ivanov, Michael
Andersen modifiant la constitution de la
République et canton de Genève (Cst-GE) (A 2 00)
(Imposition au lieu de domicile et péréquation
financière intercommunale) (Contreprojet à l’IN 187)

Rapport de majorité de Alexandre de Senarclens (page 7)
Rapport de minorité de Julien Nicolet-dit-Félix (page 41)

1.
2.
3.
4.
5.

Arrêté
du
Conseil
d’Etat
constatant
l’aboutissement de l’initiative, publié dans la
Feuille d’avis officielle le ................................... 23 septembre 2022
Arrêté du Conseil d’Etat au sujet de la validité de
l’initiative, au plus tard le ................................ 23 janvier 2023
Rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur la
prise en considération de l’initiative, au plus tard
le ......................................................................... 23 janvier 2023
Décision du Grand Conseil sur la prise en
considération de l’initiative et sur l’opposition
éventuelle d’un contreprojet, au plus tard le .... 23 septembre 2023
En cas d’opposition d’un contreprojet, adoption
par le Grand Conseil du contreprojet, au plus tard
le ......................................................................... 23 septembre 2024

ATAR ROTO PRESSE – 80 ex. – 06.24

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GRAND CONSEIL

de la République et canton de Genève

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Signataires : Alexandre de Senarclens, Yvan Zweifel, Sébastien Desfayes,
Véronique Kämpfen, Murat-Julian Alder, Christo Ivanov, Michael Andersen
Date de dépôt : 15 mai 2024

Projet de loi

modifiant la constitution de la République et canton de Genève
(Cst-GE) (A 2 00) (Imposition au lieu de domicile et péréquation
financière intercommunale) (Contreprojet à l’IN 187)
Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genève
décrète ce qui suit :
Art. unique
Modification
La constitution de la République et canton de Genève, du 14 octobre 2012, est
modifiée comme suit :
Art. 143A Fiscalité communale (nouveau)
L’imposition communale se fait au lieu de domicile. Demeurent réservées
l’imposition des entreprises, des établissements stables et des immeubles situés
dans une autre commune, ainsi que l’imposition à la source.
Art. 143B Péréquation financière intercommunale (nouveau)
1
Afin de réduire les disparités en matière de capacité financière entre les
communes et de mettre à leur disposition les moyens nécessaires à
l’accomplissement de leurs tâches, la loi institue des mécanismes de
péréquation des ressources fiscales communales, de compensation des charges
et de mutualisation du financement de tâches.
2
Les mécanismes de péréquation tiennent notamment compte du rôle des pôles
urbains, du développement des logements, des infrastructures publiques, de la
structure de population, des entreprises et des mesures environnementales. Ils
encouragent la collaboration intercommunale.

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Les instruments de péréquation doivent être élaborés en concertation avec
l’Association des communes genevoises.

3

Art. 235A Disposition transitoire ad art. 143A et 143B (fiscalité
communale et péréquation financière intercommunale)
(nouveau)
L’article 143A déploie ses effets simultanément à l’entrée en vigueur de la loi
adoptée par le Grand Conseil en exécution de l’article 143B. Cette dernière loi
devra être adoptée, en principe, au plus tard le 30 juin 2029.

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Initiative populaire cantonale
« j’y vis, j’y paie ! »

Les citoyennes et citoyens soussigné-e-s, électrices et électeurs dans le canton
de Genève, conformément aux articles 57 à 64 de la constitution de la
République et canton de Genève, du 14 octobre 2012, et aux articles 86 à 94
de la loi sur l’exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982, appuient la
présente initiative législative :
Art. 1
Modifications
La loi générale sur les contributions publiques (LCP – D 3 05), du 9 novembre
1887, est modifiée comme suit :
Art. 293, let. A, ch. 1, let. c (abrogé)
Art. 293, let. A, ch. 2, let. c (abrogé)
Art. 293, let. B, ch. 1 (nouvelle teneur)
des personnes morales qui ont leur siège dans la commune, sur la totalité de
leur bénéfice net et de leur capital, sous déduction des immeubles qu’elles
possèdent dans une autre commune,
Art. 295 A (abrogé)
Art. 296 (nouvelle teneur)
Lorsqu’un contribuable séjourne pendant plus de 3 mois dans une autre
commune du canton que celle où il est domicilié, la part proportionnelle de
l’impôt cantonal sur le revenu et sur la fortune qui serait afférente à la
commune du domicile est répartie entre cette commune et celle où le
contribuable a séjourné, proportionnellement au temps pendant lequel il a
habité dans chacune d’elles.

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Art. 2
Entrée en vigueur
La présente loi entre en vigueur le 1er janvier de l’année suivant sa
promulgation.

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EXPOSÉ DES MOTIFS
« J’aime ma commune, je la soutiens »
Les communes constituent le premier échelon de notre fédéralisme, au plus
près de la population. De nombreuses tâches sont de la compétence des
communes comme notamment la gestion du patrimoine communal (écoles,
crèches, installations sportives), le parascolaire et préscolaire, la gestion des
espaces verts, sans parler des tâches conjointes et complémentaires à celles du
canton. Vivre dans une commune, c’est utiliser ses infrastructures, faire appel
à ses prestations, de sorte qu’il est fondé que les communes puissent percevoir
des centimes additionnels sur l’ensemble des revenus des personnes physiques
domiciliées sur leur territoire.
« J’y vis, j’y paie »
Le canton de Genève est celui qui exerce la pression fiscale la plus forte de
Suisse. Malgré un potentiel de ressources élevé, la pression fiscale sur les
contribuables y est plus élevée que dans des cantons à faible potentiel de
ressources. La loi genevoise sur les contributions publiques (LCP) date de
1887 et sa conformité avec la loi fédérale sur l’harmonisation des impôts
directs des cantons et des communes (LHID) entrée en vigueur en 2001 et
prévoyant un système de taxation au lieu de domicile est discutable. La LCP
prévoit une taxation des contribuables genevois par la commune du lieu de
domicile et par celle du lieu de travail, lorsque ces deux communes sont
différentes : il s’agit d’une pratique unique en Suisse ! Le collaborateur d’une
entreprise sise à Genève et domicilié dans le canton de Vaud ne se voit pas
appliquer un tel mécanisme. A la différence de son collègue domicilié dans le
canton de Genève, le collaborateur vaudois voit, à juste titre d’un point de vue
fiscal, l’intégralité de ses impôts être perçus à son lieu de domicile.
Pérenniser l’avenir des communes
Le système de péréquation financière entre communes continuera à
pérenniser l’équité financière entre les différentes communes. Tout en
maintenant l’efficacité du système de péréquation financière intercommunale,
l’initiative permet aussi d’anticiper les conséquences fâcheuses du projet de loi
"écrêtage" qui prévoit de basculer certaines charges du canton aux communes.
Conclusion : Pour mettre fin à un système obsolète et unique en Suisse,
l’initiative propose l’imposition des revenus des professions, fonctions ou
emplois des contribuables, s’agissant des centimes additionnels
communaux, uniquement et exclusivement par leur commune de domicile.

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RAPPORT DE LA MAJORITÉ
Rapport de Alexandre de Senarclens
Les travaux relatifs à un contreprojet à l’IN 187 ont été menés durant six
semaines lors des séances des 3 octobre et 17 octobre 2023 et des 12 mars,
16 avril, 23 avril et 30 avril 2024 sous la présidence de M. Stefan Balaban et
de M. Sébastien Desfayes. Les procès-verbaux ont été tenus par Mme Caroline
Dang. La commission tient à les remercier cordialement du travail effectué.
Les travaux ont commencé par l’audition de la conseillère d’Etat,
Mme Nathalie Fontanet.
Audition de M me Nathalie Fontanet, conseillère d’Etat
Mme Fontanet fait un bref rappel historique de la position du Conseil d’Etat.
Elle rappelle qu’un de ses prédécesseurs, M. David Hiler, s’était engagé devant
une commission de la Constituante à modifier le système, mais que finalement,
devant la forte opposition de l’ACG de l’époque au texte qui avait été mis en
consultation, et à la suite des discussions qui avaient été engagées avec les
communes sur la mise en œuvre de la RFFA, le projet avait été abandonné
directement, et seule la péréquation avait été renforcée.
Pour ce qui concerne l’IN 187, le Conseil d’Etat y était opposé en raison
des conséquences financières sur les communes, et non pour une question de
principe. La péréquation actuelle ne corrige pas ou très peu les disparités. Le
principal problème de l’IN 187 venait du fait que c’était une initiative
législative qui était rédigée et dont le délai de mise en œuvre ne permettait
absolument pas de revoir la péréquation pour rééquilibrer les effets de ce
changement fondamental d’imposition.
Un contreprojet pourrait être élaboré par la commission ou les députés
pourraient confier le mandat au DF afin de l’élaborer. Elle estime toutefois
qu’il n’est absolument pas réaliste que le canton, l’ACG et respectivement la
commission fiscale se mettent d’accord sur la revue de l’ensemble de la
péréquation dans les délais légaux. Elle précise que l’ACG a aussi des
impératifs de vote et de réunion qui font que, même s’il y a des présidents et
des membres du bureau de l’ACG, ils ne sont pas en mesure de décider dans
ce contexte. Elle conclut que l’élaboration du projet dans le délai susmentionné
lui paraît compliquée.

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A ce stade, qu’il s’agisse d’un contreprojet de la commission ou du
département, ce qui est envisagé est une disposition constitutionnelle sur le
principe sur lequel le DF et les communes pourraient trouver un accord, en
respectant les délais et qui prévoirait l’imposition des personnes physiques sur
le lieu de domicile. Ce type de proposition donnerait le temps au département
de finaliser l’ensemble des éléments correctifs de la péréquation à revoir et de
pouvoir trouver un accord.
Elle présente deux options sur le contenu de l’article constitutionnel. La 1re
consisterait en un article qui fixerait simplement la fiscalisation des personnes
physiques dans les communes sans autre information. Elle mentionne que la
démarche pourrait être rapide, mais concède que cela ne sera peut-être pas de
nature à rassurer les communes sur le reste du processus. La 2e solution, qui
pourrait être de nature à rassurer les communes, serait de compléter l’article
sur le changement de fiscalisation par une disposition sur la péréquation, en
spécifiant non pas la façon dont elle doit se dérouler, mais ses buts. Ainsi, les
communes se sentiraient à l’aise avec un article constitutionnel qui rappelle ses
buts.
Après discussion, la commission est d’avis qu’il serait intéressant de
confier la rédaction du contreprojet au DF en concertation avec l’ACG. Il
convient d’entendre l’ACG, en tant que partenaire, avant que le dossier soit
ensuite confié au DF.
Audition de l’Association des communes genevoises (« ACG »)
L’ACG est représentée par :
– Mme Karine Bruchez, présidente de l’ACG, maire d’Hermance
– M. Alfonso Gomez, conseiller administratif, maire de la Ville de Genève
et vice-président de l’ACG
– M. Alexandre Dunand, directeur financier de l’ACG
Mme Bruchez indique que le l’IN 187 est un sujet important pour les
communes. L’ACG n’a pas encore pris position à ce jour quant à la suppression
du principe de la fiscalisation sur le lieu seul du domicile, car des discussions
sont toujours en cours au sein de l’ACG. Elle affirme que, si le principe était
supprimé, il faudrait réinventer une nouvelle péréquation, avec des flux
financiers similaires à ceux d’aujourd’hui. Un certain travail doit être fait à
l’interne, raison pour laquelle une décision claire n’est pas encore prise.
S’agissant de la nouvelle péréquation des ressources, elle a conscience que
le système est à bout et que le dernier renforcement de la LRPFI déploiera
pleinement ses effets en 2025. Elle souligne qu’il s’agit d’un énorme travail,
tout en sachant que les mouvements entre les communes resteront très proches

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du système actuel. Afin de favoriser une meilleure transparence des flux, les
communes ont la volonté de revoir le tout, dans son ensemble. Les communes
souhaiteraient, dans la mesure du possible, tenir la plume dans la rédaction
d’un contreprojet.
Bien évidemment, dans le cadre de cette élaboration, il y aurait une
coordination avec le DF. Le texte proposé serait préavisé par le DF. La
condition préalable indispensable pour les communes serait l’absence de
péréquation verticale. L’ACG estime pouvoir revenir vers la commission d’ici
à la fin du premier trimestre 2024 avec un contreprojet rédigé. Au niveau des
communes, la décision de principe se fera d’ici à la fin de l’année, via son
assemblée générale.
Pour M. Gomez, la péréquation, comme elle a été construite tout au long
de ces dernières années, est un édifice compliqué, les communes sont d’accord
d’entrer en discussion, mais sous certaines conditions, à savoir qu’il n’y ait pas
de péréquation verticale, mais qu’il y ait aussi le respect d’un certain nombre
de critères.
M. Gomez explique que les communes sont face à de nouvelles situations
qui touchent les transferts de charges. Cela implique des responsabilités
beaucoup plus importantes dans les communes, surtout pour celles du centre.
Les différentes couches compliquent quelque peu le mécanisme. Et il s’agit de
bien distinguer les tâches du canton et des communes. Il relève que la réflexion
est importante.
M. Dunand affirme que le possible nouveau système restera relativement
technique pour le citoyen. Celui-ci paiera peut-être uniquement dans sa
commune de domicile, mais les mécanismes de péréquation continueront à
exister selon les mêmes flux financiers. La transparence ne sera pas forcément
plus grande dans ce sens-là. Il sera toutefois possible de transmettre
l’information des flux financiers aux communes. Le seul élément moins visible
sera ce fameux domicile-travail, mais il précise que c’est pour le bénéfice du
citoyen, in fine. Dans tous les cas, il y a une certaine opacité, vu que les
compensations de charges seront également complexes.
Mme Bruchez indique aussi que le Conseil d’Etat attend une confirmation
de principe de l’ACG d’ici à la fin de l’année pour commencer le travail afin
qu’une proposition puisse être présentée à la commission d’ici mars 2024.
Discussion interne
Lors de la discussion au sein de la commission après la sortie des
auditionnés, il est décidé d’accepter que l’ACG prenne en charge la rédaction

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du contreprojet, à condition que leur assemblée générale leur donne l’accord
de principe.
Deuxième audition de l’ACG
L’ACG est représentée par :
– Mme Karine Bruchez, maire d’Hermance et présidente de l’ACG
– M. Alfonso Gomez, maire de la Ville de Genève et vice-président de
l’ACG
– M. Gilbert Vonlanthen, maire de Bernex et membre du bureau de l’ACG
– M. Alexandre Dunand, directeur financier de l’ACG
Mme Bruchez a envoyé à la commission un projet de contreprojet (cf.
annexe). Celui-ci a été accepté à l’unanimité des communes sans abstention. Il
y a eu beaucoup d’échanges avec le département. C’est donc un travail fait
conjointement avec le département. Ils sont partis de propositions de
modifications constitutionnelles à l’image du PL 11491 datant de 2014.
L’objectif de ce contreprojet est de montrer leur volonté politique de
supprimer, à terme, le système d’imposition actuel du revenu des personnes
physiques partagé entre le lieu de travail et celui du domicile. Idéalement, on
ne devrait pas ancrer ce principe fiscal dans la constitution. Après analyse des
autres constitutions cantonales, aucune ne fait mention de ce type de principe.
Il est assez techniquement compliqué de mettre un principe avec autant de
réserves, mais le plus important sera la loi d’application qui viendra modifier
les lois fiscales. La péréquation de l’art. 143B sera l’un des enjeux principaux.
Cela va demander du temps pour mettre en œuvre ces principes dans la loi.
Pour la péréquation des ressources, ils n’ont pas souhaité fixer dans la
constitution un fonctionnement aussi détaillé que ce qu’il y avait dans le PL de
2014. Au niveau de la compensation des charges, ils ont ajouté les
infrastructures publiques, les entreprises et les mesures environnementales, qui
concernent les changements climatiques et la biodiversité. Ils ont enlevé la
situation géographique. Ils n’ont pas mis l’association des communes
genevoises parce que cela figure déjà à l’art. 33 de la LFPFI. Pour les
dispositions transitoires, l’art. 143A déploie ses effets simultanément à l’entrée
en vigueur de la loi adoptée par le Grand Conseil. L’objectif de cette
disposition est de s’assurer que l’art. 143A portant sur l’imposition sur le lieu
du domicile ne déploie ses effets qu’avec l’entrée en vigueur de la loi
d’application portant sur la nouvelle péréquation. Cette dernière viendra
modifier les lois fiscales en plus d’instaurer les nouveaux mécanismes et de
modifier les lois qui contiennent des éléments de péréquation. Les communes
sont conscientes qu’on est arrivé au bout du système avec le dernier

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renforcement de la LRPFI, qui aura ses pleins effets en 2025. Avec ce texte,
les communes ont décidé de se lancer dans une réforme extrêmement
conséquente pour les finances communales. L’objectif d’ajouter un principe
constitutionnel est de laisser le temps aux communes de travailler ensemble les
mécanismes concernés. En conclusion, l’ACG demande à la commission de
voter leur proposition sans amendement puisque cela a fait l’objet de
nombreuses discussions au sein de l’ACG et avec le département, pour être
finalement voté à l’unanimité.
Sur les mesures environnementales ancrées à l’art. 143B, M. Dunand
indique que ce ne sont pas des contraintes très fortes aujourd’hui, mais elles
pourront le devenir. Il cite un exemple qui a été donné lors des débats, à savoir
le nombre d’arbres plantés en fonction du domaine public par commune.
M. Gomez tient aussi à préciser que les charges environnementales des
communes existent. Il était important d’indiquer cet aspect-là. On va rentrer
ensuite dans les lois d’application dans le détail de savoir exactement ce que
l’on prend. Mais c’est une tâche qui est en partie communale et qui va se
renforcer.
M. Gomez tient à répéter que le système actuel, composé de différentes
couches, arrive aujourd’hui à bout de souffle. L’objectif est de réfléchir sur
l’ensemble, de profiter de cet article constitutionnel pour régler la péréquation.
C’est la volonté aujourd’hui des communes d’avancer vers un nouveau
système.
M. Vonlanthen ajoute que le renforcement supplémentaire de la
péréquation actuelle sera compliqué. Ils ont toutes et tous intérêt à faire en sorte
de repenser le nouveau système. Un délai de 10 ans peut sembler très long. Il
espère que cela sera plus rapide. Si on peut faire mieux que la situation actuelle,
c’est bien.
Un député Vert est d’avis que le système de péréquation qui ressortira de
cette réforme reprendra différentes couches, parce que l’énoncé même de
l’art. 143B liste un certain nombre de couches. On va se retrouver sur un même
degré de complexité.
M. Vonlanthen répond que l’avantage c’est qu’on met tout dans la loi. On
a la possibilité de tout mettre dans un règlement d’application.
M. Dunand indique qu’aujourd’hui la péréquation est beaucoup plus
complexe que ce que l’on imagine. Ils ont plein de mécanismes de péréquation.
La péréquation domicile-travail est un peu invisible, car elle se fait
contribuable par contribuable au même titre que la péréquation des personnes
morales.

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Un député Vert se demande qui qui va définir ce qui doit être une tâche
communale pour appliquer l’art. 143B al. 1 qui concerne les moyens
nécessaires à l’accomplissement des tâches des communes. Cela peut être
différent selon les communes.
Mme Bruchez répond que ce n’est pas dans la constitution que l’on va lister
cela. Chaque commune fait des choix. Il y a des tâches obligatoires et d’autres
non, les crèches par exemple.
M. Dunand ajoute que les crèches sont un choix politique qui a été fait au
niveau des communes. Ce n’est pas une obligation d’installer des crèches, mais
les communes ont considéré qu’il était important de proposer des crèches et
ont mis en place un mécanisme de compensation. Tout ce travail se fera dans
le cadre de la loi d’application. C’est là que le gros travail se fera.
Mme Bruchez indique qu’ils ont des sujets toutes les semaines sur les tâches,
donc c’est évolutif.
M. Dunand revient sur le « notamment » et explique que l’idée était de
déterminer, au niveau des communes, quelles sont les compensations de charge
dont il faut tenir compte.
Suite à une question d’un député socialiste qui craint que certaines
communes soient perdantes, M. Gomez répond que c’est aussi une
préoccupation des communes, mais ils n’ont pas de boule de cristal pour savoir
exactement comment cela va se dérouler. S’il prend comme exemple
l’initiative qui a donné lieu à ce contreprojet, ils ont assez vite compris que
cette solution n’était pas viable. Ils souhaitent travailler selon les mêmes
principes que ceux développés avec la loi qui remplace la taxe professionnelle.
Ils vont regarder les incidences pour que les tâches puissent être assumées par
les communes. Cela ne veut pas dire que certaines communes n’auront peutêtre pas une difficulté transitoire. C’est l’esprit dans lequel est construit ce
projet constitutionnel. Ils posent les bases. Ils vont dans le sens de ce que
souhaite la majorité du Grand Conseil, mais il faut donner du temps au temps.
M. Vonlanthen explique qu’il y aura également des perdants. Mais, il faut
refaire l’équilibre. Le statu quo n’est pas acceptable. L’objectif est de mieux
répartir, car à Genève ils ont les moyens de mieux faire.
Un député socialiste demande si l’ACG a une position entre la situation
actuelle et ce contreprojet.
Mme Bruchez répond qu’ils n’ont pas discuté du statu quo.
Un député socialiste revient sur l’art. 143B al. 3 qui parle de concertation
et demande comment ils imaginent cette concertation. Selon lui, concertation
veut dire codécision.

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Mme Bruchez répond que ce n’est pas eux qui font les lois, donc ils n’ont
pas le choix d’avoir cette concertation. Ils ont fait le travail et mis d’accord
45 communes, mais ils ne peuvent pas faire plus. Dans tous les cas, la situation
actuelle ne leur convient pas.
Un député Vert aimerait en venir à l’imposition à la source. S’il comprend
bien, ils ont sorti cela de l’art. 143A. Il demande si cela veut dire que, si l’on
est employé dans une entreprise qui se trouve dans une commune et que l’on
habite dans le canton de Genève, il n’y a rien qui reviendra à la commune dans
laquelle se trouve l’entreprise. Alors que, si on est frontalier, une partie
reviendra à la commune. Il demande si ce n’est pas un mécanisme qui va inciter
les communes à essayer de promouvoir l’engagement de personnel frontalier
afin de gagner plus d’argent.
M. Dunand rappelle que ce qui est proposé est une réserve. Ce n’est pas
que l’imposition à la source va suivre la règle inverse de ce qui était créé avant,
mais cette règle de l’imposition au domicile ne s’applique pas au système en
place actuellement de l’imposition à la source. L’objectif était de dire que
l’imposition à la source n’est pas concernée par cette question et est régie par
ses propres règles.
Un député du Centre revient sur les propos de M. Vonlanthen, car il craint
que l’article constitutionnel ne soit jamais appliqué. Il demande si dans ce
contexte il ne faudrait pas prévoir une date butoir dans les dispositions
transitoires.
Mme Bruchez répond que c’est à la page 13 de l’exposé des motifs de la
proposition de contreprojet de l’ACG. Il est écrit qu’« une date-butoir rendrait
l’article 143A directement applicable en l’absence de la législation
d’application nécessaire, ce qui conduirait à la situation ingérable que le nouvel
article 235A a précisément pour but d’éviter ».
M. Dunand explique que, comme un article va changer les principes de
fiscalité et instaurer une nouvelle péréquation et que les deux doivent déployer
leurs effets en même temps, avec une date butoir sans loi d’application, on se
retrouverait à une application directe de l’article constitutionnel qui est assez
limpide. On se retrouverait avec le risque qu’un des deux articles entre en
vigueur et pas l’autre. Il y a des complexités de temporalité.

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Deuxième audition du département
Le département est représenté par :
– Mme Nathalie Fontanet, conseillère d’Etat chargée du DF
– M. Christophe Bopp, secrétaire général adjoint au DF
– M. Olivier Fiumelli, secrétaire général adjoint au DF
Mme Fontanet affirme que le Conseil d’Etat n’a aucun commentaire à faire
sur le contreprojet proposé par l’ACG. Elle attire l’attention des commissaires
sur le fait qu’il s’agit à ce stade d’une déclaration d’intention, d’une norme
constitutionnelle, et que tout le travail restera à faire, vraisemblablement par
l’ACG, car elle est chargée de la péréquation intercommunale. Par ailleurs, il
s’agit en partie de la reprise d’un projet qui avait été déposé à l’époque sur
l’art. 143A. Elle dit répondre très volontiers aux éventuelles questions
techniques et qu’il n’y pas d’opposition du Conseil d’Etat sur le plan politique.
Sur une question d’un député PLR sur l’adjonction à l’art. 143B des
« mesures environnementales », Mme Fontanet répond que le contreprojet
reprend bel et bien un ancien PL, à l’exception de cet ajout. Elle estime qu’il
n’appartient pas au Conseil d’Etat de se prononcer sur le fait que les communes
souhaitent mettre le nombre d’arbres sur leur territoire comme critère pour la
péréquation communale. En effet, les communes sont libres de définir les
critères de leur péréquation et tous les autres aspects, à l’exception de celui-ci,
y sont déjà.
M. Fiumelli ajoute qu’il serait techniquement possible de tout ajouter en
tant que critère. Il cite le nombre de places en crèche ou encore les sans-abris
et affirme que le choix des critères revient uniquement aux communes.
Un député PLR évoque les propos de la présidente de l’ACG sur le temps
de mise en œuvre nécessaire qui serait de 5 à 10 ans. Il estime ce temps bien
trop long et propose d’amender l’art. 235A afin de limiter la mise en œuvre à
5 ans, à savoir à une législature municipale (entre 2025 et 2030).
Mme Fontanet répond qu’un délai de 10 ans est effectivement long, mais
qu’un délai de 3 ou 4 ans semble en revanche relativement court compte tenu
des processus décisionnels propres à l’ACG. Elle estime que le travail ne
pourra pas beaucoup avancer avec la fin de la législature en cours, mais qu’il
faudrait effectivement éviter de laisser une législature entière s’écouler, car il
y aurait le risque de devoir tout recommencer avec de nouveaux élus. Elle
suggère que la commission propose ce compromis tout en interpellant l’ACG,
de sorte à éviter toute opposition de leur part.
Un député UDC relève qu’il y a un apaisement dans les relations entre
l’ACG et le Conseil d’Etat. Il évoque les compromis trouvés lors de la

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négociation relative à la TPC et demande s’il y a eu une évolution positive
constatée depuis. Comme l’a mentionné un député PLR, il y a une certaine
limite de temps avec les prochaines élections municipales et il demande donc
si une commission commune pourrait être constituée d’ici là afin de
commencer à travailler sur le projet et d’éviter d’être bloqué d’ici 2025.
A une question d’un député UDC sur la possibilité de créer une commission
commune pour faire avancer ce dossier, Mme Fontanet affirme que certaines
problématiques subsistent avec l’ACG, surtout lorsqu’il s’agit d’éventuels
transferts de charges. Néanmoins, au niveau technique, le travail a toujours pu
être mené en bonne collaboration. Elle souligne que les deux dernières
réformes n’auront aucun effet négatif sur les communes. En effet, la fin de la
TPC aura été à l’avantage des communes, car elles ont bénéficié de recettes
plus importantes. Sur le fait de ne pas perdre de temps, elle estime qu’un travail
préparatoire pourra être mené par l’ACG jusqu’en 2025 et que des questions
pourront d’ores et déjà être adressées au DF si nécessaire ; le temps restant
jusqu’à la nouvelle législature n’est donc pas perdu. Il n’y a pas lieu de créer
une commission spécifique, car la communication entre le DF et l’ACG est
bonne. Certes, l’ACG aura plus de facilité à mener ses travaux sur une seule
législature. Toutefois, si les mêmes personnes étaient réélues, elle estime que
le travail pourrait être mené d’une législature à l’autre.
Un député S s’interroge sur le positionnement du Conseil d’Etat qui s’était
opposé à l’IN 187.
Mme Fontanet répond que le Conseil d’Etat s’était opposé l’IN 187, car il
estimait qu’il n’était pas possible de supprimer des recettes. En effet, l’IN 187
visait à modifier le lieu d’imposition. En revanche, elle souligne que le Conseil
d’Etat était ouvert à travailler sur un contreprojet. L’inquiétude n’était pas de
savoir où seraient prélevés les impôts, mais que les communes ne se retrouvent
pas avec des recettes en moins.
Un député S relève qu’il y a trois possibilités : l’IN 187, le contreprojet de
l’ACG et le statu quo. Il demande laquelle des trois options le Conseil d’Etat
soutient.
Mme Fontanet répond que le Conseil d’Etat n’a pas pris position. Une fois
que le contreprojet aura été adopté, le Conseil d’Etat se positionnera. Il sera
tenu compte des résultats des travaux. Si cela convient à tous, ce contreprojet
sera peut-être l’occasion de partir d’une feuille blanche afin de construire une
nouvelle péréquation.
Un député S cite l’exposé des motifs à la p. 8 : « l’objectif du maintien d’un
système de péréquation entièrement refondu n’est évidemment pas de
neutraliser les effets du principe de la fiscalisation au lieu de domicile ».

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D’après les chiffres qui avaient été fournis dans le cadre de l’IN 187, l’effet
sera de péjorer les communes urbaines. M. Fiumelli avait mentionné la petite
enfance et il relève que le sujet figurait également dans le programme de
législature. Toutefois, il estime qu’il s’agit principalement de compétences
communales et non cantonales.
Mme Fontanet souligne que la question des 1000 premiers jours est
mentionnée dans le programme de législature et qu’il y a un intérêt à collaborer
avec les communes dans ce sens-là.
Ce même député S demande si la petite enfance fait bien partie des
1000 premiers jours.
Mme Fontanet répond par l’affirmative. Néanmoins, elle relève que la petite
enfance comprend des problématiques plus larges qui ne sont pas incluses dans
les 1000 premiers jours en lien avec les communes.
Ce député S demande si le contreprojet pourrait impacter les communes
urbaines qui voudraient développer un peu plus ce genre de prestations.
Mme Fontanet dit ne pas avoir de craintes à ce niveau. Elle affirme que ce
n’est pas le rôle du Conseil d’Etat d’intervenir à ce stade et que l’organisation
concerne l’AGC principalement. Par ailleurs, elle ajoute que le Conseil d’Etat
sera en retrait sur la loi d’application relative à ce projet. Elle reconnaît que le
poids de certaines communes devra être pris en compte, en particulier celui de
la Ville de Genève, mais qu’il revient aux communes de s’accorder entre elles.
Un député Vert demande s’il y a un rapport entre la nouvelle péréquation
et les mécanismes de bascule fiscale qui existerait à propos du transfert des
tâches canton-communes. Il souligne que la bascule peut être relativement
inégalitaire entre les communes. En effet, certaines font, par exemple, plus de
culture.
M. Fiumelli confirme que, dans le domaine culturel, le phénomène de
bascule fiscale pourrait avoir un impact d’ici 2 ou 3 ans. Evidemment, ce point
sera pris en compte lors des travaux sur la réforme de la péréquation à ce
moment-là. La péréquation se base principalement sur la richesse des
communes alors que la bascule fiscale se base sur un transfert de tâches à
richesse constante. Cette bascule ne se fait qu’entre la Ville et le canton, et
toutes les communes ne sont pas concernées.
Mme Fontanet ajoute que cette bascule ne concerne pas les communes entre
elles. Il n’y aura donc pas d’effet direct entre elles, à moins qu’elles aient déjà
conclu que seule la Ville de Genève assumerait cette bascule fiscale. Les
changements auront donc peu d’impact sur les autres communes, ils
concerneront principalement la Ville de Genève.

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Discussion interne entre les députés
Le président de séance ne constate pas d’autres questions et remercie le DF
de cette audition. Il demande si les députés souhaitent une audition
complémentaire. Par ailleurs, précisant que l’ACG n’a pas compétence pour
déposer un contreprojet, il demande si des députés sont enclins à reprendre le
texte à leur compte. Il note que M. de Senarclens, M. Zweifel et Mme Kämpfen
souhaitent reprendre le texte et ajoute qu’il se joint lui-même à eux. Il demande
si le MCG et l’UDC souhaitent s’y joindre à leur tour.
Un député S s’adresse aux députés qui ont repris ce projet de loi. S’agissant
de l’article 143B alinéa 1 qui précise mettre « les moyens nécessaires » à
l’accomplissement de leur tâche, il demande quels sont ces moyens.
Un député PLR répond qu’il s’agit du principe même de la péréquation, à
savoir l’organisation d’une fiscalité entre les communes, selon leur richesse.
Le principe du projet est d’ancrer dans la constitution l’imposition sur le lieu
de domicile. Le rôle revient aux communes et à l’Etat d’organiser une
péréquation qui réponde aux besoins des communes et de leurs administrés.
Un député S constate que les modifications légales sont massives. Il
s’interroge sur la masse de travail et le coût d’un tel PL pour l’administration.
Par ailleurs, il demande à ce que le projet ne soit pas voté à ce jour, de manière
à ce que les discussions puissent être menées en caucus au préalable.
Un député PLR répond qu’il s’agit en réalité d’un gain. A ce jour,
l’imposition se fait sur le lieu de travail et l’administration fiscale doit faire
une répartition complexe entre les communes, ce qui paraît complexe aux
contribuables également. Le travail sera ensuite fait par les communes qui
s’arrangeront pour définir la nouvelle péréquation financière.
Un député PLR souligne que toutes les communes s’accordent à dire que
la péréquation intercommunale est à bout de course. Ce projet de loi
constitutionnelle a été accepté à l’unanimité des communes représentées par
l’ACG. Dès lors, il faudrait laisser une chance aux communes d’aboutir à un
système fonctionnel d’ici 2029. Il ne comprend pas l’anxiété qui existe à ce
stade.
Un député S dit réellement s’enquérir du coût de la mise en œuvre d’un tel
projet. De fait, remettre en cause tout le système afin de ne finalement pas
changer grand-chose serait inutile selon lui. S’adressant au DF, il demande une
estimation du nombre d’heures qui seraient nécessaires.
M. Fiumelli dit que le travail se fait avec des chiffres connus. De fait,
l’AFC dispose de bases de données fiscales performantes. Il ajoute qu’il s’agit
d’une question de modélisation des données ensuite, ainsi que de l’utilisation

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politique qui sera faite de ces données, mais que le travail n’est en réalité pas
très compliqué pour l’administration.
Mme Fontanet complète les propos de M. Fiumelli. Elle affirme que les
discussions politiques seront complexes et longues, mais que d’un point de vue
administratif ce ne sera pas le cas. Ainsi, c’est la raison pour laquelle il faudra
compter sur les cinq prochaines années pour aboutir à un projet.
Un député S souhaite savoir si l’inscription dans la constitution de
l’imposition au lieu de domicile n’entre pas en concurrence avec l’accord
cinquantenaire avec la France. A ce propos, il demande s’il est possible
d’auditionner les autorités françaises sur le sujet.
Un député PLR explique que le principe de l’imposition illimitée au lieu de
résidence est appliqué dans tous les pays de l’OCDE. Il existe certaines
exceptions telles que les biens immobiliers ou les activités indépendantes. Par
ailleurs, lorsque plus de 90% des revenus proviennent d’un autre pays, il existe
une imposition à la source et ces principes sont communément admis. Sur la
remise en question de l’accord international passé entre la Suisse et la France,
il soutient que l’audition des autorités françaises frontalières n’aura strictement
aucun intérêt sachant qu’il s’agit d’un accord de niveau national, et que
l’administration fiscale française est centralisée. De plus, cet accord ne sera
pas remis en cause, car il est reconnu que, lorsque 90% des revenus du travail
proviennent d’un autre pays, une imposition à la source s’applique. Cet accord
précise d’ailleurs les modalités de perception de cet impôt et, dans le cas
présent, il est même meilleur que celui que la Suisse a signé en 1983 au nom
de Vaud, de Neuchâtel, de Genève et probablement du Valais, puisque pour
Genève c’est le canton qui perçoit l’impôt et le redistribue à la France
contrairement aux autres cantons. Qu’il s’agisse de l’accord de 1973 ou de
celui de 1983, le principe reste le même. Il n’y a donc pas de remise en cause.
Sur la transparence, il affirme qu’elle sera améliorée. Pour le contribuable, la
répartition des différentes parts est complexe à comprendre alors que dans le
nouveau projet toute cette distinction ne sera pas faite, car il ne s’agirait plus
que du lieu de domicile.
Un député S demande l’audition des autorités françaises.
Mme Fontanet dit que cette audition pourrait être contreproductive. De fait,
cela pourrait laisser penser aux autorités régionales que le vote du Grand
Conseil lié au lieu d’imposition pourrait avoir un effet sur ces accords ; or il
s’agit d’un accord conclu entre la Confédération et la France, et qui a été
confirmé dans le cadre des négociations sur la question du télétravail. Un
frontalier n’a aucune préférence sur la commune où sont prélevés ses impôts,
puisque c’est la Confédération qui s’est engagée à ce que le canton reverse le

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montant approprié à la France. Elle souligne qu’une telle audition n’a pas
réellement d’intérêt.
Le président de séance met aux voix la proposition d’audition des autorités
françaises du S :
Oui :
3 (2 S, 1 Ve)
Non :
10 (1 S, 1 LC, 2 MCG, 4 PLR, 2 UDC)
Abstentions : 1 (1 Ve)
L’audition est refusée.
Débats en commission
Le président aborde le contreprojet à l’IN 187. Il demande si les députés
souhaitent y ajouter quelque chose.
Un député PLR dit qu’il souhaite modifier son amendement. En vue d’un
éventuel référendum, il affirme qu’il faudrait lier le délai à un vote du Grand
Conseil, à savoir au 30 juin 2029.
Formulation du nouvel amendement : « L’article 143A déploie ses effets
simultanément à l’entrée en vigueur de la loi adoptée par le Grand Conseil en
exécution de l’article 143B. Cette dernière loi devra être adoptée, au plus tard,
le 30 juin 2029 ».
Un député S donne la position du groupe socialiste. Un non à l’IN 187 et
un non à son contreprojet est ressorti des discussions en caucus. En effet, il
n’est pas positif de proposer une imposition sur le lieu de domicile sachant que
Genève est un petit canton où les gens bougent énormément et utilisent les
prestations publiques de nombreuses communes, notamment des villescentres. Il est normal d’avoir un système où les gens paient leur fiscalité au
lieu de domicile, mais aussi sur leur lieu de travail, avec une péréquation
supplémentaire qui permet aux communes riches de soutenir les communes
urbaines qui le sont un peu moins.
Il salue le travail fourni par l’ACG pour aboutir à un contreprojet. Mais il
estime que cela ne fait que repousser le vrai débat, à savoir l’élaboration de la
loi d’application par le Grand Conseil. Il ne paraît pas opportun de revoir
l’ensemble de la péréquation sur la base d’une imposition au lieu de domicile.
Il cite le contreprojet de l’ACG : « L’objectif du maintien d’un système de
péréquation – entièrement refondu – n’est évidemment pas de neutraliser les
effets du principe de la fiscalisation au lieu du domicile ». Il affirme que les
effets de principe sont de favoriser les communes plus petites et plus riches, au
détriment des communes urbaines qui doivent faire face à des défis en termes

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sociaux et environnementaux. Ces dernières doivent bénéficier de solides
budgets pour pouvoir fournir des prestations à l’ensemble de leur population
et de la région. Prenant l’exemple d’Onex, il affirme que 30% de son budget
provient de la péréquation, chiffre qui ne saurait être assuré avec la nouvelle
loi d’application.
Il constate qu’une certaine fronde commence à être levée par certaines
communes qui estiment, à l’instar de Cologny, payer trop, malgré des recettes
mirobolantes. De fait, il estime qu’il n’est pas opportun d’approuver un tel
contreprojet. Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste préfère soutenir un
statu quo et votera non à l’IN 187 ainsi qu’à son contreprojet.
Le groupe des Verts est du même avis que le S. Les avantages que retireront
les communes dans la suppression de la TPC sont régulièrement mis en avant ;
or, il estime que ni les communes ni la population ne retireraient quelque chose
de positif de ce contreprojet. Il souligne que l’IN 187 a pour origine l’UDC,
parti qui est opposé aux villes. Ainsi, le projet aura clairement pour effet
d’augmenter les disparités entre les communes urbaines et celles de périphérie.
Il ne voit pas en quoi il y aurait un rééquilibrage. Citant Lancy et Vandœuvres
pour illustrer les fortes disparités existantes, il explique que la nouvelle
péréquation devra être d’autant plus marquée pour rééquilibre les chiffres.
La transparence n’est pas un argument pertinent, selon lui, car le
contribuable signale son lieu de domicile, son lieu de travail, et retrouve le
détail sur son bordereau final. Bien entendu, ce qui est versé à la commune sera
peut-être réparti ailleurs, mais il souligne qu’avec l’imposition au seul domicile
la répartition sera encore plus élevée et de manière non transparente pour le
contribuable.
Ensuite, l’imposition sur le lieu de travail est raisonnable, car beaucoup de
communes offrent des prestations à ses habitants, mais également aux habitants
d’autres communes. Il cite les places de crèche qui sont offertes à un prix
raisonnable proche du lieu de travail des gens. Enfin, même si l’ACG a proposé
le contreprojet, il explique avoir discuté avec plusieurs magistrats communaux
qui préfèrent un statu quo à l’IN 187 ou au contreprojet. Il cite une partie de
l’exposé des motifs de l’ACG : « Les communes qui constituent les pôles
urbains exercent des tâches, notamment dans les domaines du sport, des loisirs
ou de la culture, qui bénéficient à la population des autres communes (« effet
de débordement »). En particulier, il est notoire que les prestations publiques
de cet ordre profitent largement à la population sur son lieu de travail plutôt
que de domicile » ; il estime qu’il n’y a pas de meilleur plaidoyer pour signifier
qu’il faut garder une imposition sur le lieu de travail. En conclusion et pour
toutes les raisons citées, il affirme que les Verts refuseront l’IN 187 ainsi que
son contreprojet.

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Un député S s’adresse à l’auteur de l’amendement. Il souhaite savoir
quelles conséquences juridiques sont à prévoir si la loi n’entre pas en vigueur
à la date indiquée.
L’auteur PLR de l’amendement répond que c’est un délai d’ordre qui met
une certaine pression sur l’ACG, et le Grand Conseil vise à ce que le délai soit
respecté. Il n’y aura pas d’entrée automatique en vigueur.
Le député S comprend que c’est un délai d’ordre sans conséquences
juridiques.
Le député PLR répond qu’il n’y aurait pas d’entrée en vigueur automatique.
Il y aurait uniquement dans la constitution une disposition transitoire qui
n’aurait pas été respectée par le Grand Conseil. L’art. 143A ne pourrait pas
déployer d’effet juridique si aucune loi n’a été adoptée par le Grand Conseil.
Ce n’est pas la première fois qu’une disposition transitoire n’est pas respectée,
il cite la traversée du lac. Cet amendement inscrit dans la Cst-GE qu’il y a une
volonté politique d’avancer et que les travaux visant l’élaboration de ce PL
doivent avoir un terme. Mais aucune sanction n’est prévue.
Le député S adresse au DF la même question.
M. Fiumelli répond que sans loi il n’est pas possible de faire entrer en
vigueur cette disposition. Il souligne que le Conseil d’Etat a toujours veillé à
appliquer la Cst-GE et les lois et qu’il fera le nécessaire pour présenter un PL
devant le Grand Conseil.
Un député S demande si, dans l’hypothèse où il n’y a pas d’entrée en
vigueur, un contribuable pourrait faire recours sur sa déclaration d’impôt, pour
le motif qu’une entrée en vigueur au 1er janvier 2030 était prévue et que son
employeur ne suit pas cette disposition.
M. Bopp souligne qu’il n’est pas possible de tout sécuriser et qu’il se peut
qu’un contribuable fasse recours en évoquant cette disposition. Or, le DF
partage l’opinion du député PLR selon laquelle ces dispositions
constitutionnelles ne sont pas applicables d’elles-mêmes et qu’elles nécessitent
une loi d’application. Ainsi, il est fort probable que le juge déboute le recourant
au motif qu’il faut attendre la loi d’application pour revendiquer une
imposition exclusivement sur le lieu de domicile.
Un député Vert demande s’il est déjà arrivé qu’une disposition transitoire
constitutionnelle mette un délai à respecter, relativement impératif, à
l’élaboration d’une loi d’application, qui plus est soumise à référendum
obligatoire.
Un député PLR répond que c’est précisément le rôle d’une disposition
transitoire et que les exemples de délai sont nombreux, à commencer par les

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dispositions adoptées lors de la révision de la Cst-GE, ou l’art. 196, al. 1 de la
Constitution fédérale : « [l]e trafic de transit des marchandises doit avoir été
transféré de la route au rail dans un délai de dix ans à compter de la date à
laquelle a été adoptée l’initiative populaire pour la protection des régions
alpines contre le trafic de transit ». Il espère toutefois que le parlement fera tout
son possible pour respecter un délai qui lui a été imparti.
Un député MCG explique que, si le contreprojet était adopté, le MCG ne
verrait aucune urgence à son application, car il ne faut pas que les projets se
chevauchent, comme l’a expliqué la magistrate (PL 13402). Il souligne un
autre problème d’une taxation au lieu de domicile, à savoir les potentielles
velléités de plus de 100 000 contribuables prélevés à la source et qui n’ont pas
leur domicile dans le canton. Il pense qu’un vrai accord fiscal serait nécessaire
au préalable. Il affirme que le MCG ne votera ni l’amendement, ni l’IN 187, ni
son contreprojet.
M. Bopp dit que Mme Fontanet est déjà venue expliquer la position du DF
sur cet argument. Il existe quatre niveaux d’imposition : international, national,
cantonal et communal. Ici, il s’agit d’un niveau intercommunal, ce qui n’aura
pas d’impact au niveau international.
Un député PLR dit qu’il s’agit ici d’un contreprojet direct à l’initiative.
Cette disposition constitutionnelle a une existence propre, mais n’est efficace
que si elle est suivie d’une législation de mise en œuvre. L’amendement ne
touche pas le fond, mais impartit un délai pour adopter la législation de mise
en œuvre. Il peut envisager que les commissaires souhaitent proposer un délai
plus long, mais n’en prévoir aucun n’a pas de sens juridiquement. Il rappelle
que la posture devrait être constructive et qu’il faudrait collaborer avec l’ACG
et le DF pour aboutir à une nouvelle loi. L’amendement n’a rien de pervers, il
s’agit d’une disposition technique. Il invite donc la commission à le voter.
Un député S salue le MCG d’avoir abouti à la même conclusion, sans en
avoir partagé le raisonnement. Sur le fond, il exprime sa sincère préoccupation
au sujet de l’accord négocié entre le Suisse et la France en 1973. Il souligne
que Genève a toujours eu une identité fiscale propre et explique que le travail
est aussi consommateur de ressources publiques et qu’il peut faire l’objet d’un
ancrage fiscal au lieu de travail. Genève est le seul canton à avoir une telle
imposition au lieu de travail avec une rétrocession. De ce point de vue, même
s’il n’y a juridiquement aucun risque que cela remette en question cet accord,
il se trouve que Genève envisage pour son propre compte d’abandonner l’idée
d’un principe de l’imposition au lieu de travail. Il estime que changer son fusil
d’épaule après cinq décennies de positionnement inverse représente un risque
pour les relations politiques fiscales avec la France.

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Un député PLR donne la position de son groupe. Il rappelle que le parti
réclame depuis très longtemps l’imposition au lieu de domicile. Un projet PLR
précédent souhaitait mettre cela dans la Cst-GE. Un contreprojet à l’IN 187
doit être adopté, car il convient d’organiser le nouveau système. L’imposition
au lieu de domicile respecte le principe de souveraineté, car un contribuable
paie des impôts sur lesquels il peut prendre des décisions et voter.
Actuellement, le contribuable subit des impôts sur son lieu de travail et ne peut
pas s’exprimer sur les prestations publiques et sur les taux d’imposition.
Il faut reconnaître que la péréquation est en bout de course. Il est évident
que ce système doit être retravaillé, et cela pourrait se faire dans le cadre de ce
contreprojet. Ce dernier, bien que repris par le groupe PLR et d’autres députés,
a été élaboré par l’ACG, et prévoit justement de travailler sur les mécanismes
péréquatifs en tenant compte des pôles urbains tels que la Ville de Genève,
Vernier ou tout autre pôle essentiel à Genève, en tenant compte également du
développement des logements et des infrastructures publiques, mais aussi de
la structure de la population, des entreprises et des mesures environnementales.
Enfin, le contreprojet encourage la collaboration intercommunale.
L’objectif n’est pas de lâcher une bombe dans le système actuel de
péréquation, mais d’en chercher un nouveau, plus clair, plus cohérent et plus
juste. Pour toutes ces raisons, le PLR est favorable à ce contreprojet et c’est
dans cet esprit que le PLR participera aux travaux une fois qu’un projet aura
été esquissé à l’aide du DT et des communes.
Sur l’amendement qu’il a proposé, il explique qu’il s’agit d’exercer une
certaine pression afin d’éviter que la situation ne perdure. Une nouvelle
législature s’ouvrira au Municipal en 2025, et il ressortait des auditions que les
nouveaux magistrats pourraient commencer le travail dès que le contreprojet
serait voté. Le DT a souligné la technicité du projet tout en assurant qu’il avait
les outils nécessaires. Il rappelle que les communes ont la volonté d’avancer et
que le contreprojet a été voté à l’unanimité des 45 communes représentées par
l’ACG. Il est de bonne pratique de se fixer un cadre, mais comme les
commissaires l’ont compris, si tout le monde devait traîner et qu’un PL ne
pouvait être voté avant le 30 juin 2029, il n’y aurait pas de conséquences
juridiques. Enfin, sur l’accord entre la Suisse et la France, il reprend les
déclarations de Mme Fontanet qui connaît très bien le dossier, cela n’est pas de
nature à mettre en péril l’accord de 1973. Pour toutes ces raisons, il affirme
que le PLR votera le contreprojet ainsi que son amendement.
Un député MCG s’exprime sur l’amendement qui fixe un délai et rappelle
que le Grand Conseil peut présenter un PL à tout moment. Sur l’accord de
1973, il soutient que l’accord est très défavorable à Genève.

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Un député Vert revient sur l’amendement. Il dit qu’il s’agit de définir le
niveau de confiance ou de défiance vis-à-vis de l’ACG. Cette dernière a
présenté un contreprojet satisfaisant et estimait le temps nécessaire à
l’aboutissement d’un projet entre 5 et 10 ans ; imposer une date butoir
inférieure à 5 ans est problématique selon lui, cela pourrait d’ailleurs impacter
la qualité des travaux. Il explique que les magistrats qu’il a pu rencontrer
l’interprètent de cette manière tout du moins. Il dit se rallier aux arguments du
S et des Verts qui ont déjà été avancés.
Un député du Centre dit avoir du mal à comprendre l’intervention du député
Vert selon laquelle le contreprojet est satisfaisant, mais qu’il ne souhaite pas le
voter. En effet, s’il s’agit de s’entendre sur un délai de mise en œuvre et de
permettre de rallier la gauche au contreprojet, il se dit ouvert à la discussion.
Ce projet de loi constitutionnelle est important, selon lui, car le TF a rendu un
arrêt (cité dans le rapport de majorité de l’IN 187), suggérant implicitement au
canton de Genève de revoir son système d’imposition communal, afin de
l’aligner sur les autres cantons suisses. S’agissant du contrat social,
l’imposition au lieu de domicile est une évidence, car habiter un lieu et pouvoir
participer à la volonté collective est un élément essentiel. Quant au délai de
mise en œuvre, cela devrait interpeller tout le monde, car pour la confiance de
la population vis-à-vis de ses institutions, il n’y a rien de pire que de voter un
texte et de ne pas l’appliquer, surtout lorsqu’il est inscrit dans la Cst-GE. Il
réitère sa proposition d’entrer en discussion pour étendre ce délai. Il met en
avant la qualité du contreprojet qui permet de dépasser les idéologies et est
acceptable pour tous les partis, de gauche comme de droite.
Un député Vert tient à clarifier ses propos. L’ACG a rendu une copie
satisfaisante dans le cadre qui lui avait été imposé. Ce contreprojet est une
coquille vide qu’il faudra remplir, et le défi sera de taille. Il souligne que le
problème fondamental reste l’imposition exclusive au lieu de domicile. Les
magistrats communaux avec qui il a pu avoir contact ne veulent pas de ce
projet. Enfin, il estime que, si une réelle volonté de changer la péréquation
existait, il ne faudrait pas la lier avec un changement aussi radical que
l’imposition au seul lieu de domicile.
Un député PLR répond à l’intervention du MCG concernant l’accord de
1973. Celui-ci vise à déterminer comment sont appliqués des principes de droit
fiscal international reconnus, à savoir l’assujettissement illimité au lieu de
domicile et l’assujettissement limité du travailleur qui gagne majoritairement
son revenu dans un pays où il ne réside pas. Ce n’est pas l’accord de 1973 qui
crée ce mécanisme, mais le principe de fiscalité international. L’accord de
1973 ancre ce principe et précise comment sera gérée la situation entre Genève
et la France, c’est-à-dire que Genève taxe et reverse à la France, tandis que

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dans l’accord de 1983, bien plus mauvais, la France taxe et reverse ensuite aux
cantons concernés. Annuler l’accord de 1973 serait la pire des choses à faire.
Or, comme il a déjà été dit, le contreprojet n’aura aucun impact sur ces accords
internationaux.
Sur le délai, il insiste sur le principe qu’il s’agit d’une feuille de route qui
permettra d’avancer dans la bonne direction en se fixant un objectif. Sur la
disposition principale qui risque de braquer les communes, il souligne que le
contreprojet indique clairement que le projet doit se faire en bonne entente avec
l’ACG. Il conclut sur le fait que la gauche ne souhaite en réalité pas discuter
puisqu’elle est contre l’IN 187 et le contreprojet et souhaite rester dans un
système alambiqué qui favorise les communes où elle a le pouvoir.
Un député UDC explique que l’UDC souhaite maintenir l’IN 187. Il estime
que la votation populaire pourrait régler la question d’un éventuel délai
d’entrée en vigueur de la loi et de sa disposition transitoire. Il affirme que
l’UDC soutiendra également le contreprojet à condition que l’amendement sur
le délai dans les dispositions transitoires soit voté, précisant ainsi la feuille de
route à suivre. Il ajoute que le délai estimé par l’ACG à 10 ans n’est pas
sérieux. En effet, ce qu’il faut en réalité c’est une réelle volonté politique. Le
système actuel est totalement en bout de course. La péréquation actuelle est un
mille-feuille trop complexe à comprendre, et tout le monde n’a pas le temps de
lire assidûment son bordereau d’impôt.
Le système est totalement archaïque. Il illustre son propos par l’exemple
de deux communes ayant des capacités financières élevées et des parts
privilégiées de 20% (la part la plus faible) où finalement 80% des impôts sont
attribués à la commune du lieu de travail. Cette répartition n’est pas normale,
selon lui, car la commune qui bénéficie des 80% bénéficie déjà des impositions
sur les personnes morales. Le système doit clairement être revu, raison pour
laquelle l’UDC soutiendra l’IN 187, le contreprojet ainsi que l’amendement au
contreprojet.
Le MCG confirme qu’il a bien compris qu’il est question d’une répartition
intercommunale. Son propos n’était pas de dire qu’il faille se diriger vers un
système similaire au canton de Vaud avec la France, mais il estime qu’il
faudrait faire quelque chose de nouveau et de beaucoup plus simple que ces
anciens accords de 1973 et 1983. Il invite la commission à se renseigner sur
les récents accords frontaliers signés qui pourraient servir d’exemple.
Un député S dit être allé chercher le modèle OCDE sur les frontaliers. Il
cite : « l’imposition des travailleurs frontaliers n’a pas fait l’objet de
dispositions particulières, car il est préférable de prendre en compte les
conditions locales […] la France applique tous les régimes », à savoir

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l’imposition à l’Etat de résidence, l’imposition au lieu de travail et la double
imposition. Il y est décrit que Genève impose à la source avec une rétrocession
à la France, et que c’est l’inverse pour tous les autres cantons frontaliers
suisses. L’accord de 1973 est le meilleur pour le canton et il souligne qu’en se
dirigeant vers une imposition au lieu de domicile, cela affaiblirait la posture de
Genève s’il fallait un jour renégocier les fondements de cet accord.
Le président met un terme aux interventions et propose de passer au vote.
Votes
1er débat
Le président met aux voix l’entrée en matière sur le contreprojet à l’IN 187 :
Oui :
8 (4 PLR, 2 UDC, 1 LC, 1 LJS)
Non :
7 (3 S, 2 MCG, 2 Ve)
Abstentions : –
L’entrée en matière sur le contreprojet à l’IN 187 est acceptée.
2e débat
Le président procède au vote du 2e débat :
Titre et préambule
pas d’opposition, adopté
Art. 143A
pas d’opposition, adopté
Art. 143B
pas d’opposition, adopté
Art. 235A
Un député S propose un sous-amendement à l’amendement proposé par le
PLR.
Le président met aux voix le sous-amendement du S à l’art. 235A :
L’article 143A déploie ses effets simultanément à l’entrée en vigueur de la
loi adoptée par le Grand Conseil en exécution de l’article 143B. Cette
dernière loi devra être adoptée, en principe, au plus tard le 30 juin 2029.
Oui :
9 (3 S, 2 Ve, 2 MCG, 1 LC, 1 LJS)
Non :
2 (2 UDC)
Abstentions : 4 (4 PLR)
L’amendement est accepté.

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Le président met aux voix l’art. 235A ainsi amendé :
Oui :
7 (4 PLR, 1 LC, 2 UDC)
Non :
4 (2 MCG, 2 Ve)
Abstentions : 4 (3 S, 1 LJS)
L’art. 235A ainsi amendé est accepté.
3e débat
Le président met aux voix l’ensemble du contreprojet à l’IN 187 ainsi amendé :
Oui :
8 (4 PLR, 1 LC, 2 UDC, 1 LJS)
Non :
7 (2 MCG, 2 Ve, 3 S)
Abstentions : –
Le contreprojet à l’IN 187, tel qu’amendé, est accepté.
Catégorie de débat préavisée : II, 40 min
M. Gorgone rappelle que certaines personnes souhaitaient peut-être
s’ajouter à la liste des signataires. Il constate que M. Alder, M. Andersen et
M. Ivanov s’y ajoutent.
Voici la liste définitive des signataires :
– M. de Senarclens
– M. Zweifel
– M. Desfayes
– Mme Kämpfen
– M. Alder
– M. Ivanov
– M. Andersen

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ANNEXE

Projet de loi constitutionnelle

modifiant la constitution de la République et canton de Genève
(Cst-GE) (A 2 00) (Imposition au lieu de domicile et péréquation
financière intercommunale –contreprojet à l’IN 187)

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genève
décrète ce qui suit :
Art. unique Modification
La constitution de la République et canton de Genève, du 14 octobre
2012, est modifiée comme suit :
Art. 143A Fiscalité communale (nouveau)
L’imposition communale se fait au lieu de domicile. Demeurent
réservés l’imposition des entreprises, des établissements stables et
des immeubles situés dans une autre commune, ainsi que l'imposition
à la source.
Art. 143B Péréquation financière intercommunale (nouveau)
Afin de réduire les disparités en matière de capacité financière entre
les communes et de mettre à leur disposition les moyens nécessaires
à l’accomplissement de leurs tâches, la loi institue des mécanismes de
péréquation des ressources fiscales communales, de compensation
des charges et de mutualisation du financement de tâches.

1

Les mécanismes de péréquation tiennent notamment compte du rôle
des pôles urbains, du développement des logements, des
infrastructures publiques, de la structure de population, des entreprises
et des mesures environnementales. Ils encouragent la collaboration
intercommunale.

2

Les instruments de péréquation doivent être élaborés en concertation
avec l’Association des communes genevoises.

3

Art. 235A Disposition transitoire ad art. 143A et 143B (fiscalité
communale et péréquation financière intercommunale) (nouveau)
L’article 143A déploie ses effets simultanément à l’entrée en vigueur de
la loi adoptée par le Grand Conseil en exécution de l’article 143B.

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-2-

EXPOSÉ DES MOTIFS
Projet de loi constitutionnelle valant contreprojet à l’IN 187 (« J’y
vis – j’y paie »)
Mesdames et
Messieurs les députés,
L’IN 187 « J’y vis, j’y paie ! » vise principalement à supprimer la
compétence fiscale accordée à la commune du lieu de l’exercice d’une
profession, d’une fonction ou d’un emploi de percevoir des centimes
additionnels sur les produits de ces activités, pour réserver cette
compétence à la commune du domicile.
En tant qu’initiative législative, l’IN 187 propose de modifier
plusieurs dispositions de la LCP1.
L’IN 187 a un impact majeur sur les ressources fiscales des
communes et sur les mécanismes péréquatifs actuellement prévus par
la LCP et la LRPFI2 et, par ricochet, sur les systèmes de financement
mutualisés de certains équipements. Cet impact a été évalué par le
rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur la prise en considération
de l’initiative populaire cantonale 187 « J’y vis, j’y paie ! », du 18 janvier
20233. En résumé, l’IN 187 entraînerait un bouleversement généralisé
des capacités financières des communes, que les mécanismes de
péréquation actuels n’atténueraient que de manière marginale.
Les communes genevoises considèrent que le principe de
l’assujettissement fiscal communal au lieu du domicile des personnes
physiques proposé par l’IN 187 pourrait être retenu et ancré dans la
Constitution cantonale, dans la section relative aux finances
communales. Mais elles considèrent également que la mise en œuvre
de ce principe doit impérativement être accompagnée de l’inscription
dans la Constitution du principe de mécanismes péréquatifs. Il s’agit
d’éviter que les disparités de capacité financière des communes
s’amplifient et de maintenir un certain équilibre financier entre les
1
2
3

Loi générale sur les contributions publiques, du 9 novembre 1987 (LCP ; rs/GE D
3 05).
Loi sur le renforcement de la péréquation financière intercommunale et le
développement de l’intercommunalité du 3 avril 2009 (LRPFI ; rs/GE B 6 08).
Rapport IN 187-A.

IN 187-C PL 13498

30/45

-3-

communes, en considération notamment des efforts particuliers que
certaines d’entre elles supportent au profit de la population de
l’ensemble des communes.
Le présent projet propose deux articles constitutionnels. Le
premier pose le principe de l’imposition communale au lieu de domicile
dans le sens de l’initiative « J’y vis, j’y paie ! ». Le deuxième prévoit le
principe des mécanismes péréquatifs intercommunaux, qui devront
être entièrement revus au vu du changement de paradigme qu’implique
le premier principe. Ces nouvelles dispositions donneront un mandat
au législateur pour réformer non seulement la LCP – dans le sens
proposé par l’IN 187 – mais aussi l’intégralité des dispositifs légaux
actuels qui se rapportent à la péréquation financière intercommunale.
Une telle révision constituera un travail de longue haleine.
En résumé, l'IN 187 se limite à modifier la compétence fiscale des
communes. En intervenant au seul niveau de la fiscalité communale,
sans tenir compte des mécanismes péréquatifs, cette initiative met à
mal l’équilibre financier entre les communes et perturbe in fine la
cohésion interinstitutionnelle et sociale lato sensu. Le présent projet de
loi constitutionnelle, élaboré par les communes genevoises sous l’égide
de l’Association des communes genevoises, qui vous est soumis en
guise de contreprojet à l’IN 187, a pour objectif d’ancrer dans la
Constitution la réforme des dispositions afférentes à la compétence
fiscale des communes et les bases d’une refonte de la péréquation
financière intercommunale, dans l’optique de proposer un cadre
cohérent à ces thématiques.
I. Rappels généraux
Avant de présenter en détail les dispositions proposées, il convient
brièvement de souligner la liberté que le droit fédéral ménage aux
cantons dans les domaines concernés, de mentionner la place
réservée à la péréquation financière intercommunale dans les
constitutions des autres cantons et de rappeler l’importance et la
complexité des mécanismes péréquatifs en vigueur à Genève.

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-4-

a) Principe du rattachement fiscal communal au lieu du domicile
Le droit fédéral, par la LHID4, fixe la compétence fiscale des
cantons dans les rapports intercantonaux. En revanche, il ne règle pas
les questions de compétence fiscale des communes, ni les critères de
rattachement susceptibles de justifier l’assujettissement (illimité ou
limité) fiscal des contribuables à l’une et/ou l’autre commune. Le
Tribunal fédéral a toutefois recommandé que le droit cantonal règle la
compétence fiscale des communes en conformité avec les principes de
compétence applicables dans les rapports intercantonaux5.
Dans cette perspective, l’attribution de la compétence fiscale, en
matière de centimes additionnels sur les impôts directs, à la commune
du domicile du contribuable ne pose aucun problème juridique, vu que
ce lieu suscite un assujettissement illimité au plan cantonal6.
Les facteurs d’assujettissement fiscal limité, en l’absence de
domicile, tenant à l’exploitation d’une entreprise ou d’un établissement
stable, à la possession (ou jouissance) d’un immeuble (ou du
commerce d’immeubles), au sens de la LHID7, peuvent également être
retenus comme des motifs d’exception légitimes au principe de
l’imposition dans la commune de domicile.
L’imposition dans la commune du lieu de travail fait également
sens pour les contribuables imposés à la source en raison d’un domicile
hors du canton8.
b) Péréquation financière intercommunale
Par essence, la péréquation financière intercommunale vise
directement à réduire les disparités qui existent entre les communes en
termes de capacité financière et à garantir aux communes des moyens
suffisants pour l'accomplissement de leurs tâches publiques.
Indirectement, elle contribue à éviter des inégalités trop importantes
dans les charges fiscales incombant aux contribuables, selon la
commune à laquelle ils sont rattachés.
4
5
6
7
8

Loi fédérale sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes,
du 14 décembre 1990 (LHID ; RS 642.14).
Cf. ATF 145 I 235, consid. 6.3 ; Rapport du Conseil d’Etat IN 187-A, p. 4-5.
Art. 3, al. 1, LHID.
Art. 4, al. 1, LHID.
Art. 35 LHID.

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-5-

i.

Cadre légal fédéral
L’article 135 de la Constitution fédérale du 18 avril 19999 prévoit la
péréquation financière et compensation des charges entre les cantons.
En revanche, aucune norme de droit fédéral ne régit la péréquation
financière intercommunale. Les cantons sont souverains en ce
domaine.

ii.

Autres cantons

Presque toutes les constitutions cantonales contiennent des
dispositions au sujet de la péréquation financière intercommunale, en
vue de réduire les écarts entre les capacités financières des
communes10.
iii.

Cadre légal genevois actuel

Dans le canton de Genève, les fondements légaux du mécanisme
péréquatif ne sont actuellement pas ancrés dans la Constitution
cantonale. Comme indiqué plus haut, ils se trouvent principalement

9
10

Cst. ; RS 101
Cf. art. 127 de la Constitution du Canton de Zurich du 27 février 2005 (RS
131.211) ; art. 113 de la Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 (RS
131.212) ; art. 78 de la Constitution du canton de Lucerne du 17 juin 2007 (RS
131.213) ; art. 61 de la Constitution du canton d’Uri du 28 octobre 1984 (RS
131.214) ; art. 81 de la Constitution du canton de Schwyz du 24 novembre 2010
(RS 131.215) ; art. 43 de la Constitution du canton d’Obwald du 10 octobre 1965
(RS 131.216.1) ; art. 33 de la Constitution du canton d’Nidwald (RS 131.216.2) ;
art. 55a de la Constitution du canton de Glaris du 1er mai 1988 (RS 131.217), art.
133 de la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (RS 131.219) ; art.
136 de la Constitution du canton de Soleure du 8 juin 1986 (RS 131.221) ; art. 63
de la Constitution du canton de Bâle-Ville du 23 mars 2005 (RS 131.222.1), art.
134 et 135 de la Constitution du canton de Bâle-Campagne du 17 mai 1984 (RS
131.222.2) ; art. 100 de la Constitution du canton de Schaffhouse du 17 juin 2002
(RS 131.223) ; art. 104 de la Constitution du canton d’Appenzell RhodesExtérieures du 30 avril 1995 (RS 131.224.1) ; art. 85 de la Constitution du Canton
de Saint-Gall du 10 juin 2001 (RS 131.225) ; art. 96 de la Constitution du Canton
des Grisons du 18 mai 2003/14 septembre 2003 (RS 131.226) ; art. 120 de la
Constitution du Canton d’Argovie du 25 juin 1980 (RS 131.227), art. 90 de la
Constitution du canton de Thurgovie du 16 mars 1987 (RS 131.228) ; art. 168 de
la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (RS 131.231) ; art. 93 de la
Constitution de la République et Canton de Neuchâtel du 24 septembre 2000 (RS
131.233) ; art. 126 de la Constitution de la République et Canton du Jura du 20
mars 1977 (RS 131.235).

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-6-

dans la LCP et dans la LRPFI. Mais d’autres lois instituent des
dispositifs de caractère péréquatif.
En substance, les mécanismes péréquatif suivants sont prévus
dans la législation genevoise :


un fonds de péréquation financière intercommunale11 qui est
alimenté par la perception de centimes additionnels sur 20% de
l'impôt cantonal sur le bénéfice et le capital des personnes morales.



une contribution générale des communes à fort potentiel de
ressources en faveur des communes à faible potentiel de
ressources12 ;



une contribution de « ville-centre » en faveur de la Ville de Genève,
à charge des autres communes13 ;



une contribution des communes destinée à la prise en charge des
intérêts de dettes contractées par les communes à faible indice de
capacité financière pour leurs équipements publics14 ;



une contribution des communes, toujours en fonction du potentiel
de ressources, destinée au financement partiel des frais de
fonctionnement des structures d'accueil à plein temps pour la petite
enfance et des places d'accueil familial de jour15 ;



le Fonds intercommunal (FI)16, alimenté par des contributions de
toutes les communes en proportion de leur capacité financière,
destiné à contribuer au financement d’investissements et de
dépenses de fonctionnement relatifs à des prestations de caractère
intercommunal ou assumées par une seule commune mais
bénéficiant aux habitants d'autres communes, ainsi qu'à des
prestations incombant à l'ensemble des communes ;



le Fonds intercommunal pour le développement urbain (FIDU)17,
alimenté de manière similaire au FI, qui alloue des forfaits et des

11

Art. 295 LCP.
Art. 2, lettre a, chiffre 1, et chapitre I du titre II de la LRPFI.
Art. 2, lettre a, chiffre 2, et chapitre II du titre II de la LRPFI.
Art. 2, lettre a, chiffre 3, et chapitre III du titre II de la LRPFI.
Art. 2, lettre a, chiffre 4, et chapitre IV du titre II de la LRPFI.
Art. 2, lettre b, et titre III de la LRPFI.
Cf. la loi sur le Fonds intercommunal pour le développement urbain (FIDU), du 18
mars 2016 (PA 345.00).

12
13
14
15
16
17

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-7-

allocations pour des projets d’infrastructures aux communes
accueillant de nouveaux logements.
On peut encore mentionner ici d’autres dispositifs porteurs de
tâches publiques comportant un financement mutualisé et dont l’action
tient compte de la capacité financière des communes, comme la
Fondation pour le développement de l’accueil préscolaire (FDAP18) et
la Fondation pour l’animation socio-culturelle (FASe19).
II. Inscription dans la Constitution du principe de l’imposition au
lieu de domicile et de la péréquation financière intercommunale
Au vu de ce qui précède, réformer et harmoniser le système de la
fiscalité communale en supprimant la compétence fiscale accordée à
la commune du lieu de l'exercice d'une profession, d'une fonction ou
d'un emploi et en prévoyant un assujettissement illimité basé sur le
critère de domicile est conforme à un principe qui jouit d'une large
reconnaissance.
La réalité de la répartition des charges portées par les communes
genevoises s’écarte toutefois significativement de cette dernière idée.
Les communes qui constituent les pôles urbains exercent des tâches,
notamment dans les domaines du sport, des loisirs ou de la culture, qui
bénéficient à la population des autres communes (« effet de
débordement »). En particulier, il est notoire que les prestations
publiques de cet ordre profitent largement à la population sur son lieu
de travail plutôt que de domicile.
De plus, l’organisation territoriale genevoise est marquée par de
nettes asymétries, tant en termes de taille des communes, de structure
de leur population que de répartition entre logements et emplois. Ce
déséquilibre s’est fortement accru au fil des décennies. Les capacités
financières des différentes communes demeurent très contrastées.
Le système péréquatif en vigueur est peu transparent et sa lisibilité
est rendue complexe par les différents mécanismes qui le composent.
La révision du système de fiscalité communale avec une imposition au
lieu de domicile fournira l’occasion de remanier ce système pour établir
18
19

Instituée par la Loi sur l’accueil préscolaire, du 12 septembre 2019 (J 6 28).
Instituée par la Loi relative aux centres de loisirs et de rencontres et à la
Fondation genevoise pour l’animation socioculturelle, du 15 mai 1998 (J 6 11).

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-8-

un régime de péréquation financière intercommunale plus cohérent et
transparent, par une refonte totale des dispositifs actuels. La
Constitution doit en prévoir le principe.
L’objectif du maintien d’un système de péréquation – entièrement
refondu – n’est évidemment pas de neutraliser les effets du principe de
la fiscalisation au lieu du domicile. Il s’agira, à partir des flux de
ressources fiscales créés par l’application du principe visé par l’IN 187,
de garantir un équilibre adéquat entre les communes, selon les
perspectives énoncées par l’article 143B.
III. Commentaire article par article
Art. 143A, Fiscalité communale
Cette disposition pose le principe d’un rattachement personnel
fondant l’assujettissement illimité pour l’imposition communale au lieu
de domicile pour tous les revenus et éléments de fortune d’un
contribuable. Elle reprend donc l’idée poursuivie par l’IN 187, en des
termes qui sont eux-mêmes issus du projet de loi constitutionnelle
déposée le 11 juin 2014 par Mmes et MM. les députés Halpérin et
autres sous le titre « Imposition communale au lieu de domicile »20.
Les exceptions qui sont mentionnées à la deuxième phrase, au
sujet de l’imposition des entreprises, des établissements stables et des
immeubles situés dans une autre commune, sont destinées à maintenir
l’assujettissement fiscal à la commune de situation, par symétrie avec
les critères d’assujettissement spécifiques qui concernent ces cas dans
le cadre de la LHID.
Est également réservée l'imposition à la source, de sorte à garantir
que les personnes qui travaillent dans le canton de Genève tout en
habitant à l'étranger (frontaliers, résidents à la semaine, etc21) puissent
donner matière à imposition au niveau communal – seule étant alors
possiblement intéressée la commune genevoise du lieu d’exercice de
l’activité lucrative.

20
21

PL 11491.
Cf. art. 6 de la loi sur l’imposition à la source des personnes physiques et morales
(LISP), du 16 janvier 2020 (LISP ; rs/GE D 3 20).

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-9-

Art. 143B, Péréquation financière intercommunale
Alinéa 1
Cet alinéa pose tout d’abord le principe que le droit cantonal doit
prévoir une péréquation financière intercommunale. Il énonce ensuite
les principaux buts de cette péréquation, qui sont de « réduire les
disparités en matière de capacité financière entre les communes et de
mettre à leur disposition les moyens nécessaires à l’accomplissement
de leurs tâches ».
La fin de l’alinéa mentionne les trois types des mesures de
péréquation que le législateur devra concrétiser, en dissociant les
mécanismes suivants :
(i)

la péréquation des ressources fiscales communales : il
s’agit de la (re)distribution du produit des impôts
communaux entre communes, modèle aujourd’hui
concrétisé par exemple par le fonds de péréquation institué
par l’article 295 LCP ou la contribution/allocation
péréquative intercommunale générale des articles 5 ss
LRPFI.

(ii)

la compensation des charges : il s’agit de l’attribution de
moyens financiers à certaines communes pour compenser
les coûts de certaines tâches qu’elles assument dans un
intérêt plus général, comme actuellement la contribution de
ville-centre en faveur de la Ville de Genève prévue par les
articles 12 et 13 LRPFI.

(iii)

la mutualisation du financement de tâches : il s’agit de
régimes de financements spéciaux, alimentés par des
taxes causales, des fonds reposant sur des impôts
affectés, ou encore d’autres structures juridiques
alimentées par des contributions dédiées, qui sont destinés
à partager des ressources pour le financement de tâches
incombant à toutes les (ou à un grand nombre de)
communes, mais dont le poids n’est pas nécessairement
équivalent pour chacune d’elles. A l’heure actuelle, on peut
citer notamment les exemples du FIDU et du FI, déjà
mentionnés.

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- 10 -

Ces mécanismes ont un caractère péréquatif dans la mesure où
ils prennent en considération la capacité financière de chaque
commune pour définir la part de sa contribution aux dispositifs,
respectivement le bénéfice qu’elle en tire. La capacité financière est
appréhendée usuellement par la notion du potentiel de ressources,
calculé par habitant, en considération des impôts perçus (ou
susceptibles d’être perçus) sur les personnes physiques et morales.
D’autres modalités ou indicateurs seront cependant envisageables
pour apprécier la capacité financière des communes.
Alinéa 2
L’alinéa 2 énonce les principaux objectifs – qui constituent
simultanément des critères – des mécanismes de péréquation que le
législateur doit instituer. Cette liste n’est pas exhaustive. Il s’agit
premièrement de tenir compte du rôle des pôles urbains, par
extrapolation du statut de ville-centre reconnu aujourd’hui à la Ville de
Genève : les pôles urbains assument des prestations « à effet de
débordement », i. e. des prestations dont le cercle des bénéficiaires
dépasse largement la population de la commune prestataire.
L’expression « pôles urbains » permet d’inclure dans ce groupe non
seulement la Ville de Genève, mais également d’autres communes qui,
en raison de leur population et de leur développement, peuvent
légitimement prétendre à obtenir des moyens supplémentaires.
Ensuite, le développement des logements constitue également un
facteur de charges, ne serait-ce qu’en raison des équipements socioculturels induits (écoles, crèches, locaux et activités socio-culturels),
que toutes les communes n’endossent pas dans la même proportion,
et la même temporalité. Or, la création de logement est un objectif
d’intérêt public incontesté22, de sorte que les communes qui accueillent
de nouveaux logements et assument les charges d’équipement qui en
résultent, par hypothèse sans pouvoir escompter un accroissement
proportionnel de leurs ressources fiscales par l’arrivée des nouveaux
habitants, eu égard au profil fiscal de ceux-ci, doivent pouvoir compter
sur une solidarité des autres communes. Cette solidarité n’exclut

22

Cf. les articles 178 ss de la Constitution cantonale.

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- 11 -

évidemment pas des aides du canton. Du reste, la Constitution en
prévoit déjà explicitement23.
La mention du développement des infrastructures publiques relève
de la même logique, d’autant que ces infrastructures vont souvent de
pair avec le développement de l’urbanisation. Les logements, tout
comme les emplois (visés par la référence faite aux entreprises)
impliquent en effet la réalisation, par les communes, de nouvelles
voiries (voies routières et de mobilité douce), de parcs, de centres
sportifs et culturels, etc. Comme déjà relevé, ces infrastructures sont
utilisées non seulement par les habitants de la commune, mais aussi
dans une mesure significative par les habitants d’autres communes,
notamment sur le lieu de leur emploi. Ce phénomène se recoupe du
reste largement avec la notion de pôle urbain.
La structure de la population a des implications différentes entre
les communes, quant aux charges relatives à la politique sociale lato
sensu (du domaine préscolaire à celui des aînés), tout comme en
matière de recettes fiscales. Le concept de « structure de la
population » constitue le pendant des facteurs socio-démographiques
(tenant notamment à l’âge, à la pauvreté, aux besoins d’intégration pour
les étrangers) pris en considération par la loi fédérale du 3 octobre 2003
sur la péréquation financière et la compensation des charges, qui règle
la péréquation intercantonale24. A Genève et pour ce qui concerne les
communes, on peut inclure dans ces facteurs socio-démographiques
la proportion d’enfants en âge préscolaire et scolaire ainsi que celle des
personnes en recherche d’emploi.
Enfin, les enjeux liés à la protection de l’environnement,
notamment avec la crise climatique et de la biodiversité, appellent des
actions publiques au niveau du territoire local qui peuvent impacter
lourdement les ressources communales. Le développement des
politiques et de la législation dans ces domaines va vraisemblablement
impliquer des dépenses accrues – et mêmes liées – pour les
communes, qui pourront excéder les moyens propres de ces dernières,
selon les cas. Les dispositifs péréquatifs et de mutualisation des
charges devront dès lors également saisir ces enjeux.

23
24

Cf. l’article 181 de la Constitution cantonale.
PFCC ; RS 613.2.

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- 12 -

Alinéa 3
Ce dernier alinéa a pour but de garantir la participation des
communes à l’élaboration des mécanismes de péréquation, par
l’intermédiaire de l’Association des communes genevoises, qui
constitue légalement à la fois le forum d’échange des communes sur
les questions institutionnelles qui les concernent et l’interlocuteur du
canton25. Il est en effet logique que les communes, premières
intéressées, soient impliquées dans le processus législatif de refonte
de la péréquation qui suivra l’adoption des articles constitutionnels.
Afin de garantir la cohérence du nouveau système à l’avenir, il
conviendra que la péréquation intercommunale fasse l’objet d’une
législation coordonnée, qui ne cumule pas les mécanismes en ajoutant
des leviers de péréquation indirecte, susceptibles de fausser la
péréquation principale. Il faudra par exemple éviter que le critère de la
capacité financière des communes soit utilisé dans des lois sectorielles
pour moduler les allocations de subventions pour des tâches
particulières, afin de ne pas biaiser l’appréciation de la capacité
financière des communes dans le dispositif central de péréquation
direct des ressources.
Art. 235A, Disposition transitoire ad art. 143A et 143B (fiscalité
communale et péréquation financière intercommunale)
L’article 143A est potentiellement de caractère directement
applicable : le principe de l’imposition dans la commune du domicile
(avec les réserves énoncées) peut trouver application immédiatement
en vertu de la disposition constitutionnelle, à l’encontre des règles
légales contraires. Dès lors, si l’article 143A devait déployer ses effets
immédiatement après son acceptation en votation populaire et son
entrée en vigueur formelle, l’ensemble du régime législatif fiscal actuel
– reposant, comme on l’a vu, sur la LCP – serait dynamité.
Il est donc indispensable que l’article 143A, bien qu’en vigueur, ne
déploie aucun effet juridique avant que la LCP ne soit révisée.
Par ailleurs, et comme cela a été souligné plus haut, le régime des
compétences communales en matière fiscale et les mécanisme
25

Cf. les articles 2, al. 2 et 77, al. 2 de la loi sur l’administration des communes, du
13 avril 1984 (LAC ; rs/GE B 6 05).

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péréquatifs sont intrinsèquement liés et interdépendants. Dès lors, il est
impératif que l’ensemble de la refonte législative soit sous toit, autant
en ce qui concerne la LCP que le domaine de la péréquation, pour que
le principe posé par l’article 143A puisse déployer ses effets.
L’élaboration des textes législatifs nécessaires à la mise en œuvre
de l’article 143B sera une affaire de longue haleine, s’étendant
nécessairement sur plusieurs années. Elle requerra un travail
approfondi de modélisation des effets des dispositifs envisagés, pour
que toutes les communes puissent se prononcer en pleine
connaissance de cause, avant que le Grand Conseil ne statue.
A cet effet, il est nécessaire d’introduire un nouvel article 235A à
la Constitution cantonale, prévoyant que l’article 143A ne déploiera ses
effets qu’au jour où la législation d’application de l’article 143B,
régissant la péréquation financière intercommunale, entrera en vigueur.
En revanche, ce nouvel article 235A ne porte pas sur l’article 143B,
de sorte qu’il ne diffère pas l’entrée en vigueur du mandat donné au
législateur d’élaborer et adopter un nouveau régime de péréquation
financière intercommunale. Les travaux législatifs à ce sujet devront
donc débuter dès l’acceptation par le peuple de la révision
constitutionnelle proposée par le présent projet, parallèlement à la
préparation de la modification de la LCP mettant en œuvre l’article
143A. Il est renoncé à fixer au législateur un délai pour l’aboutissement
de ces travaux, même s’il est certain que la complexité de la matière
requerra certainement un temps d’élaboration significatif : une datebutoir rendrait l’article 143A directement applicable en l’absence de la
législation d’application nécessaire, ce qui conduirait à la situation
ingérable que le nouvel article 235A a précisément pour but d’éviter.
***
Au vu des explications qui précèdent, nous vous invitons,
Mesdames et Messieurs les députés, à soutenir ce projet de loi
constitutionnelle.

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Date de dépôt : 3 juin 2024
RAPPORT DE LA MINORITÉ
Rapport de Julien Nicolet-dit-Félix
L’initiative populaire « J’y vis, j’y paie » déposée par l’UDC en 2022 vise
à supprimer la fiscalisation partielle sur le lieu de travail des résidents de notre
canton.
Cette particularité genevoise a pourtant toute sa pertinence, comme nous
avons eu l’occasion de le démontrer dans le rapport de minorité produit sur
cette initiative 1.
Cependant, une majorité de notre Grand Conseil, considérant que la
fiscalité communale était d’une trop grande complexité, a pris prétexte de cette
initiative pour proposer d’élaborer un contreprojet qui reprendrait le principe
de l’imposition exclusive au lieu de domicile tout en y ajoutant un mécanisme
de péréquation visant à atténuer l’insupportable iniquité qui en résulterait.
De ce fait, l’ACG, en accord avec la commission fiscale, a proposé un texte
constitutionnel posant les bases de cette péréquation, étant entendu que, dans
l’éventualité d’une acceptation populaire, tout le travail d’élaboration
technique de cette péréquation et donc de négociations entre communes serait
à accomplir.
Face à ce qui est en réalité une coquille vide et aux risques majeurs pour
l’équité fiscale entre les communes, mais également entre les contribuables
que représente ce projet, la minorité, en cohérence avec sa position défendue
lors des débats, a refusé ce contreprojet.
Un système prétendu en bout de course… qui est loin d’atteindre ses
limites
Les tenants du contreprojet l’affirment à qui veut l’entendre, la fiscalité
communale reposerait sur un système inutilement complexe, « en bout de
course », pour reprendre la formule maintes fois employée, faute d’être
étayée…
1

https://ge.ch/grandconseil/data/texte/IN00187A.pdf

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Car, s’il comporte effectivement une certaine complexité, ce système a le
mérite de la précision, de la justice et de la transparence. Le circuit parcouru
par chaque franc est traçable et justifiable, de la poche du contribuable
jusqu’aux comptes de la commune qui finira par le dépenser.
Le système serait véritablement « en bout de course » si, techniquement, il
ployait sous les incohérences ou, pire, s’il risquait une implosion par exemple
causée par des boucles de rétroaction infinies. En réalité, la situation ne
ressemble absolument pas à cela, puisque l’entier du processus peut être
modélisé simplement « dans un tableur Excel » pour reprendre l’expression
utilisée par un représentant du DF.
Par ailleurs, si la priorité était de réformer le système, il faut convenir que
lier cette réforme à une révolution majeure dans l’imposition communale (en
l’occurrence l’abandon de la fiscalisation au lieu de travail) n’apparaît pas
comme la stratégie la plus sûre, la plus rapide, ni la plus efficace pour atteindre
le but recherché. Une fois la double menace de l’initiative et du contreprojet
écartée, la minorité sera d’ailleurs tout à fait disposée à travailler sur une
réforme de la fiscalité communale qui conserverait le principe de l’imposition
partielle sur le lieu de travail.
Il est donc malheureusement à constater que l’argument de la complexité
du système sert plutôt de prétexte à des desseins non ou mal avoués dont les
effets seront décrits plus loin dans ce rapport.
Quand on ne décide rien, tout le monde est d’accord…
L’ACG, en accord avec la commission des finances, a donc concocté un
projet de loi constitutionnelle pour servir de contreprojet à une initiative
législative. Le procédé, s’il apparaît étonnant, est tout à fait légal et a pour
principal (et incontesté) avantage de permettre de prendre une décision dans
les brefs délais imposés par notre droit (LRGC, art. 123A) pour l’élaboration
d’un contreprojet en proposant un cadre général dont l’application reste
largement à élaborer.
Dans cet objectif, il faut convenir que la proposition de l’ACG est tout à
fait remarquable, puisqu’elle cumule, dans le nouvel article 143B, une liste de
principes de péréquation tout à fait acceptables, mais sans aucune piste
concrète pour leur application et sans indication sur les montants soumis à
chaque couche de péréquation. Tout au plus lit-on dans l’exposé des motifs de
l’ACG que l’objectif est « de garantir un équilibre adéquat entre les communes,
selon les perspectives énoncées par l’article 143B » tout en affirmant
simultanément que « L’objectif du maintien d’un système de péréquation
– entièrement refondu – n’est évidemment pas de neutraliser les effets du

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principe de la fiscalisation au lieu du domicile »… On peut louer cet
œcuménisme fiscal, mais on doit surtout craindre que, une fois ces principes
fondamentalement contradictoires posés, l’unanimité de façade se fissure
rapidement et qu’aucune solution d’application satisfaisante pour les
45 communes ne puisse émerger.
Une ACG qui dit tout, sauf l’essentiel…
S’il est tout à fait compréhensible que l’ACG cherche à éviter (ou plus
précisément à reporter au-delà du vote populaire) les sujets qui fâchent, elle
fait preuve d’une maîtrise particulière de cet art du non-dit, puisque,
interrogée sur la question de fond, à savoir si elle préférait le statu quo ou
le contreprojet qu’elle a élaboré, elle a préféré ne pas répondre, n’ayant
pas songé à questionner ses membres sur cette question aussi
fondamentale que lourde de dissensions potentielles.
On peine également à trouver un indice permettant de répondre à cette
question dans son exposé des motifs, seul un modeste conditionnel 2 laisse
clairement comprendre l’absence d’enthousiasme de l’association – ou du
moins de plusieurs de ses communes membres importantes – dans l’application
du principe de l’imposition exclusive au lieu de domicile.
Autant dire que c’est plus la menace des effets de l’initiative 187, qui
n’envisage aucun mécanisme de péréquation, que l’adhésion au principe de
l’abandon de l’imposition partielle sur le lieu de travail qui l’a conduite à
proposer le contreprojet ici discuté.
Amendements, quinquennats et Damoclès…
Lors de son audition, l’ACG a d’ailleurs reconnu que le travail de
négociation de cette fameuse péréquation serait particulièrement fastidieux et
donc particulièrement long. La durée estimée lors de cette audition était de 5 à
10 ans, tant les attentes et les intérêts des différentes communes sont divergents
en la matière.
C’est pour cela que le PLR, manifestement intéressé plus par une
application rapide qu’une application juste et concertée de ce contreprojet, a
proposé un amendement imposant l’élaboration d’une loi d’application à la fin
du quinquennat municipal 2025-2030. Suite à quelques débats, un sous2

Les communes genevoises considèrent que le principe de l’assujettissement fiscal
communal au lieu du domicile des personnes physiques proposé par l’IN 187
pourrait être retenu et ancré dans la constitution cantonale.

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amendement socialiste a permis d’atténuer cette exigence qui, d’ailleurs, ne
semblait pas constitutionnellement contraignante.
Cependant, cet amendement, même atténué, fait figure d’épée de Damoclès
sur les communes, sommées de trouver un accord, même mauvais, dans des
délais particulièrement brefs. Et cela, bien entendu, affaiblit encore la
pertinence de ce contreprojet.
Petit intermède : quiz complémentaire à celui du rapport précédent
Pour faire la démonstration de l’inextricable enchevêtrement des
communes de notre canton et de la pertinence d’une fiscalité fortement
redistributive entre elles, puisque la plupart d’entre nous sont dans l’incapacité
de savoir même sur quelle commune se situe telle ou telle infrastructure, j’avais
proposé un petit quiz dans le rapport de minorité portant sur l’initiative ellemême 3. Quelques patients lecteurs ayant trouvé cet exercice distrayant, j’y
adjoins ici quelques questions supplémentaires.
Sur quelle commune sont situées les infrastructures suivantes :
1. CO Voirets
2. Douane de Croix-de-Rozon
3. Trémie sud du tunnel des Nations
4. Genève-Plage
5. Station CFF de la Zimeysa
6. Arrêt de tram « Bouchet »
Bienvenue à Monaco-sur-Léman !
Nous avons gardé pour la fin l’argument le plus évident et le plus
convaincant pour écarter sans arrière-pensée ce texte. Il s’agit simplement
d’envisager les effets visés de façon plus ou moins claire par les tenants du
contreprojet.
Autrement, que cache la formule « L’objectif du maintien d’un système de
péréquation […] n’est évidemment pas de neutraliser les effets du principe de
la fiscalisation au lieu du domicile » ?
Le rapport du Conseil d’Etat sur l’IN 187 4 calcule les effets sur les
communes d’une application sans péréquation de l’imposition uniquement au
lieu de domicile. Le résultat aboutit à des pertes importantes (de l’ordre de 10%
3
4

https://ge.ch/grandconseil/data/texte/IN00187B.pdf
https://ge.ch/grandconseil/data/texte/IN00187A.pdf

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à 15%) pour les communes urbaines de la première couronne, mais surtout sur
des gains faramineux (de l’ordre de 30% à plus de 40%) pour les communes
les plus riches de la rive droite. Or si la péréquation n’a pas pour objectif de
« neutraliser » les effets du changement de mode de fiscalisation, il faut donc
s’attendre à ce que les communes urbaines populaires y perdent et, les
communes les plus riches y gagnent considérablement, certes dans des
proportions moindres que les valeurs exposées ci-dessus (la moitié ? le tiers ?
le quart ? Les débats risquent d’être animés !)
Et les effets de ces pertes et ces gains auront immanquablement un effet sur
le centime additionnel, abaissé dans les communes où il est déjà le plus bas et
rehaussé dans les autres. De ce fait, elle n’aurait pour seule conséquence que
d’augmenter les inégalités spatiales déjà problématiques dans notre
canton. Aucun canton ne connaît des disparités aussi fortes entre ses
communes et il n’est, aux yeux de la minorité, pas acceptable que la rive
gauche devienne un Monaco-sur-Léman, pas plus qu’il n’est acceptable
que les contribuables les plus favorisés du canton bénéficient d’une baisse
fiscale supplémentaire.
Pour toutes ces raisons, la minorité vous avait invité à refuser l’initiative
et le principe du contreprojet et, en cohérence avec cette position, vous invite,
Mesdames et Messieurs les députés, à refuser ce contreprojet.

Réponses au quiz de la page précédente :
1 – Plan-les-Ouates / 2 – Bardonnex / 3 – Pregny-Chambésy / 4 – Cologny /
5 – Meyrin / 6 – Vernier