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Secrétariat du Grand Conseil

PL 12574-A
PL 12575-A

Date de dépôt : 28 avril 2020

Rapport
de la commission des finances chargée d’étudier :
a) PL 12574-A Projet de loi de Mmes et MM. Cyril Aellen, Pierre
Conne, Jean Romain, Murat Julian Alder, Yvan
Zweifel, Charles Selleger, Edouard Cuendet,
Adrien Genecand, Céline Zuber Roy, Antoine
Barde, Diane Barbier-Mueller, Patrick Saudan,
Serge Hiltpold, Simone de Montmollin, Pierre
Nicollier, Jacques Apothéloz, Beatriz de
Candolle, Jacques Béné, Raymond Wicky, Rolin
Wavre, Philippe Morel, Francine de Planta,
Alexandre de Senarclens, Véronique Kämpfen,
Fabienne Monbaron modifiant la loi sur la
gestion administrative et financière de l’Etat
(LGAF) (D 1 05) (Maîtrise des charges)
b) PL 12575-A Projet de loi de Mmes et MM. Cyril Aellen, Pierre
Conne, Jean Romain, Murat Julian Alder, Yvan
Zweifel, Charles Selleger, Edouard Cuendet,
Adrien Genecand, Céline Zuber Roy, Antoine
Barde, Diane Barbier-Mueller, Patrick Saudan,
Serge Hiltpold, Simone de Montmollin, Pierre
Nicollier, Jacques Apothéloz, Beatriz de
Candolle, Jacques Béné, Raymond Wicky, Rolin
Wavre, Philippe Morel, Francine de Planta,
Alexandre de Senarclens, Véronique Kämpfen,
Fabienne Monbaron modifiant la loi sur la
gestion administrative et financière de l’Etat
(LGAF) (D 1 05) (Maîtrise des engagements)
Rapport de majorité de Mme Caroline Marti (page 2)
Rapport de minorité de M. Jacques Béné (page 103)

ATAR ROTO PRESSE – 100 ex. – 05.20

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RAPPORT DE LA MAJORITÉ
Rapport de Mme Caroline Marti
Mesdames et
Messieurs les députés,
La commission des finances a traité les projets de loi 12574 et 12575 lors
de ses séances du 27 novembre 2019 ainsi que du 18 décembre, des 8 et
29 janvier, du 19 février et du 11 mars 2020 sous la présidence de M. Olivier
Cerutti.
La commission remercie le représentant-e-s du département des finances
ainsi que M. Gérard Riedi pour la qualité de ses procès-verbaux.
Présentation par M. Cyril Aellen, premier signataire
PL 12574
M. Aellen explique que le PL 12574 propose d’ajouter un nouvel article à
la LGAF. Cet article ne s’appliquerait que dans les cas d’un budget
déficitaire. L’objectif est de maîtriser les charges quand la situation est
difficile, à savoir quand le budget est déficitaire. Dans ce cas, l’article dit que
« le budget de fonctionnement ne peut présenter un excédent de charges que
si l’augmentation totale des charges n’excède pas la variation annuelle de la
population du canton ». Cela veut dire que le budget ne peut être déficitaire
que pour autant que la croissance des charges n’excède pas la croissance de
la population. La référence prise est celle des données de l’OCSTAT au
30 juin de l’année en cours. Comme c’est un projet de loi qui essaie d’être
rassembleur et d’être plus raisonnable que la position initiale du PLR, une
exception a été prévue. Il est ainsi possible d’avoir 1% de charges
supplémentaires, mais cela nécessite un vote des deux tiers du parlement. En
résumé, ce projet de loi est simplement un appel à la raison lorsque les
déficits sont à l’ordre du jour de la commission des finances et du Grand
Conseil.
En réalité, quand il y a une augmentation de la population, on ne devrait
pas augmenter le budget d’autant puisqu’on devrait normalement faire des
économies d’échelle.

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Plusieurs député-e-s (S, EAG) relèvent que la démographie comme base
de calcul de l’augmentation des charges n’est pas pertinente pour les raisons
suivantes :
1. En cas de crise économique, les recettes fiscales baissent alors que les
besoins de la population augmentent, notamment en termes de prestations
sociales. Les charges augmenteraient donc de manière plus importante
que la population sans toutefois que les prestations se développent. Pour
maintenir le niveau de charges au niveau de la croissance démographique,
il faudrait donc réduire le niveau de prestations.
2. Certaines évolutions ne sont pas seulement démographiques mais
socio-démographiques. C’est le cas notamment du phénomène de
vieillissement de la population. A population constante, une population
vieillissante, comme c’est le cas à Genève, nécessite plus de soutien
socio-sanitaire. Les dépenses de soins, de maintien à domicile, de
maintien du lien social ou de prise en charge en EMS augmentent donc
plus rapidement que la croissance purement démographique.
3. Le canton ne dispose d’aucune marge de manœuvre sur certaines
augmentations de charges. Il en va ainsi des reports de charges
régulièrement opérés de la Confédération vers les cantons. Il en va de
même pour les augmentations de charges qui découlent directement de
décisions de justice tel que nous en avons récemment eu des exemples
avec les arrêts du Tribunal fédéral sur le versement de l’annuité 2016 ou
la planification hospitalière. Une nouvelle fois, ces augmentations de
charges sont totalement indépendantes de l’augmentation démographique.
C’est pourtant des charges dont l’Etat doit s’acquitter.
M. Aellen indique que ce projet de loi ne demande pas nécessairement de
réduire les charges. Il cherche à obtenir un budget équilibré ou bénéficiaire.
Si la majorité du Grand Conseil décidait d’augmenter les recettes fiscales
pour couvrir les charges supplémentaires, ce projet de loi ne s’appliquerait
pas. M. Aellen constate que, depuis des années et sur ce qu’on peut planifier,
on dépense davantage que ce que l’on encaisse. Le résultat c’est que ce sont
nos enfants qui paieront ce déficit. Ce projet de loi se base sur un principe :
on ne peut pas vivre à crédit sur les charges de fonctionnement. On peut vivre
à crédit sur les investissements pour autant qu’on fasse de bons
investissements. L’Etat est quand même un des grands acteurs économiques
et on doit savoir investir et parfois mener des politiques anticycliques.
M. Aellen ajoute que le budget de l’Etat ne se résume pas aux dépenses
sociales. M. Aellen fait également remarquer que la situation économique n’a
jamais été aussi bonne que ces dernières années et que les dépenses n’ont

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jamais autant augmenté. Ces cinq dernières années, on aurait donc dû baisser
la voilure puisque l’économie marchait mieux que la moyenne, précisément
pour avoir une politique permettant de dépenser plus quand la situation
économique serait plus modeste, mais on ne fonctionne pas de cette façon. Il
constate toutefois qu’en réalité, dans un Etat qui fonctionne de façon
démocratique, quand on encaisse beaucoup, on dépense beaucoup et, quand
on encaissera moins, il convient de dépenser moins.
M. Aellen estime finalement que les décisions de justice ne sont que des
rappels des autorités à l’application de la loi. Ce sont des éléments
structurels. Aujourd’hui, on a une croissance des charges structurelles que
nous ne sommes pas capables de financer. M. Aellen appelle de ses vœux à
des réformes structurelles pour équilibrer la situation budgétaire. Il observe
que, dans un cas comme dans l’autre, celui de l’annuité comme celui de la
planification hospitalière, on aurait pu les anticiper.
Des député-e-s (S, EAG, MCG) relèvent que l’Etat doit raisonnablement
garder une marge de manœuvre entre une bonne année et une mauvaise année
pour ajuster son budget et éventuellement faire des dépenses supplémentaires
que la situation réclamerait. Ils considèrent que ce projet de loi réduit très
fortement la capacité d’intervention de l’Etat lors de conjonctures
défavorables.
Une loi doit aussi prévoir des situations extrêmes ou des scénarios
catastrophes. Ils demandent si le projet de loi permettrait de faire face à ce
type de situations exceptionnelles.
M. Aellen estime que, dans un cas de scénario catastrophe, on appliquera
un plan catastrophe. Il ne s’agit pas d’un projet de loi qui réponde aux
exigences d’un plan catastrophe. C’est un plan qui devrait s’appliquer de
façon rigoureuse lorsqu’il fait beau sur un plan financier, c’est-à-dire
maintenant1. Toutefois, au lieu de réduire la dette pour faire face à un plan
catastrophe quand il arrivera, on augmente la dette et on augmente nos
dépenses. M. Aellen explique que son projet de loi s’applique à la situation
actuelle. Il s’agit de faire comprendre à ceux qui, selon lui, sont
déraisonnables lorsqu’il fait beau qu’il faut se montrer prudent. M. Aellen
pense que, si son projet de loi s’applique aujourd’hui, il permettra d’être plus
fort pour affronter le scénario catastrophe.

1

A noter que cette discussion a eu lieu en novembre 2019. Au moment de la
rédaction de ce rapport, soit le 20 avril 2020, la situation a évidemment
radicalement changé.

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Un député (S) considère que, pour comparer ce qui est comparable, il
faudrait comparer l’augmentation des charges en francs constants, donc en
tenant compte de l’inflation.
M. Aellen est d’accord qu’en période d’inflation celle-ci crée une
augmentation des charges, mais elle contribue aussi à l’augmentation des
rentrées.
Une députée (S) note qu’on mesure en réalité la santé financière de l’Etat
lors des comptes et non dans le cadre du budget. Or, toutes ces dernières
années, les comptes présentés étaient largement meilleurs que ce que
prévoyait le budget. C’est d’ailleurs pour cela qu’il y a une réserve
conjoncturelle qui permet d’engager un peu plus de dépenses au moment du
budget si les comptes de l’année précédente étaient meilleurs.
M. Aellen essaie d’être attentif à ce qui dépend du politique et il est moins
attentif à ce qui ne dépend pas du politique. Il est vrai qu’on a eu des comptes
avec des recettes souvent bien meilleures que ce qui avait été attendu. Même
si le travail a été globalement bien fait au niveau des estimations, on a eu des
coups de chance, mais on pourrait aussi avoir des coups de malchance.
M. Aellen estime qu’on ne doit pas trop compter sur les coups de chance et
les coups de malchance pour piloter les projections budgétaires de l’Etat de
Genève. Il y a aussi des baisses de charges qui sont totalement invisibles. On
pourrait aussi intégrer, dans les facteurs, les intérêts de la dette. A un moment
donné, quand ceux-ci baissent, on doit aussi réduire les charges de façon
proportionnelle. Il y a des facteurs qui croissent parfois, les dépenses sociales
dans certains cas. Il y a aussi des cas où les charges même mécaniques
baissent de façon automatique. Les taux d’intérêt ont presque été divisés par
trois ces dernières années. Ce sont des centaines de millions de francs qui ont
été dépensés.
Un député (S) demande pourquoi avoir déposé ce projet de loi à ce
moment-là, alors que la RFFA n’est pas encore entrée en vigueur et que la loi
y relative introduit une levée du frein au déficit de 372 millions de francs (le
montant étant dégressif sur 8 ans). Il demande comment le projet de loi de
M. Aellen va s’articuler avec ce mécanisme et pourquoi il le dépose
maintenant alors que la RFFA n’est même pas en vigueur et risque
d’engendrer un certain nombre de pertes fiscales.
M. Aellen indique que le timing est tout à fait calculé. Il avait conscience
qu’un certain nombre de dépenses structurelles allaient arriver cette année
avec un effet au budget 2020 et qu’il fallait les laisser entrer en vigueur pour
avoir comme référentiel le budget 2020 et non le budget 2019. C’est pour
cela qu’il n’a pas déposé le projet de loi plus tôt.

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Un député (S) aimerait savoir pourquoi M. Aellen dépose ce projet de loi
maintenant alors que les taux d’intérêt sont négatifs et que l’argent ne coûte
pas grand-chose, si ce n’est rien. Ce n’est donc pas aujourd’hui que creuser
un peu plus la dette est problématique par rapport à d’autres temps où les
taux d’intérêt seraient hauts.
M. Aellen indique que les taux d’intérêt bas sont aujourd’hui structurels.
En réalité on engage des dépenses qu’on ne peut pas réduire même si les taux
d’intérêt remontaient.
PL 12575
M. Aellen indique que le principe est le même que celui qui prévaut dans
le PL 12574, mais s’applique aux engagements de collaborateur-trice-s de
l’Etat. En cas de budget déficitaire, il n’est pas possible de présenter une
augmentation de postes. Une exception est prévue, mais doit cumuler les
deux conditions suivantes : 1. se limiter au maximum à la croissance
démographique ; 2. être approuvée par les deux tiers du Grand Conseil.
Quand la situation budgétaire est plus compliquée, les signataires du projet de
loi pensent que l’Etat doit se montrer exemplaire. Dans le cas d’un budget
déficitaire, il faut maintenir les ETP à un niveau constant et, s’il est
absolument nécessaire d’en engager certains, cela ne peut se faire qu’avec
l’approbation d’une majorité qualifiée du Grand Conseil.
M. Aellen ajoute qu’il n’a jamais imaginé ces projets de loi pour qu’ils
s’appliquent au projet de budget 2020. Ce n’est pas la première fois que des
députés s’inquiètent de la croissance de l’Etat qui est plus rapide que la
croissance de l’environnement dans lequel on évolue. Ces projets de loi sont
toutefois déposés dans un contexte exceptionnel de croissance de charges
suite aux deux votations sur la compensation sociale à la RFFA (subsides
d’assurance-maladie) et sur la recapitalisation de la CPEG.
Si on arrive déjà à se mettre d’accord, gauche et droite, sur l’idée que, si
l’on fait quelques gains d’efficience, on peut combler quelques besoins
nouveaux, on fait un pas l’un vers l’autre. La gauche disant que les
économies d’échelle, les gains d’efficience, etc., ne sont pas un gros mot et la
droite disant qu’il peut exister des besoins nouveaux qui soient financés par
les économies d’échelle, cela peut être un compromis acceptable et c’est
l’objectif de ces deux projets de loi. D’ailleurs, ils sont moins sévères que le
précédent projet de loi (Personal stop). M. Aellen a mis un peu d’eau dans
son vin et il espère que ces projets de loi trouveront une majorité.
M. Aellen indique qu’on ne prend jamais la mesure de la situation en la
qualifiant d’exceptionnelle ou de particulière. Le message donné lors des

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travaux sur le précédent projet de loi en 2014-2015 consistait à dire que
M. Aellen n’avait pas tenu compte de la croissance démographique et qu’il
fallait revenir avec un projet de loi en tenant compte. M. Aellen a un peu
tardé, mais il est revenu avec une proposition tenant compte de cela et,
aujourd’hui, on lui dit que ce n’est pas suffisant. Il reviendra, le cas échéant,
dans un ou deux ans avec quelque chose de plus et on lui dira certainement
que ce n’est pas suffisant. En fait, on veut déplacer le mur contre lequel on
fonce.
Un député (MCG) trouve la proposition intéressante, mais cela risque
d’être un remède de cheval dans la perspective de la mise en œuvre de la
RFFA.
M. Aellen précise qu’il a combattu l’idée que la RFFA était un projet si
particulier que cela justifiait d’intervenir sur tous les mécanismes de frein et
autres exceptions existantes et même d’élargir cette situation exceptionnelle
aux mesures de compensation sociale (contreprojet à l’IN 170). Finalement,
le déficit annoncé de la RFFA est de 186 millions de francs. Il est d’ailleurs
étonnant de dire que les 186 millions de francs de recettes en moins seront
« compensées » par 186 millions de francs de dépenses supplémentaires. Sur
un plan intellectuel, c’était quelque chose d’incompréhensible pour lui.
M. Aellen estime qu’on a ouvert une boîte de Pandore et les mesures
exceptionnelles ont ensuite été étendues à la CPEG. Finalement, on
considérera toujours que les choses seront exceptionnelles. M. Aellen prend
le pari que, si on ne se fixe pas des bornes claires auxquelles on adhère, on
fera la même chose pour d’autres dépenses qui seront dites
« exceptionnelles ».
M. Aellen fait remarquer que, si les commissaires souhaitent, pour que le
projet de loi puisse être accepté, inclure un amendement qui permette de tenir
compte de la levée du frein au déficit prévu par la RFFA, il pourra vivre avec
ça. Il le regretterait, parce que cela serait encore conforter une exception qu’il
a combattue, mais maintenant qu’elle a été admise par la majorité, on peut en
tenir compte. En tout cas, M. Aellen ne souhaitait pas l’introduire lui-même
parce que c’est un mécanisme qu’il a toujours combattu.
Un député (MCG) relève qu’on dépend de votes populaires, pas
seulement le vote sur la RFFA ou sur la CPEG, mais aussi le vote sur les
subsides d’assurance-maladie.
Un député (EAG) relève que le PLR s’est bien gardé de présenter ces
projets de loi qui pourraient durcir les dépenses de l’Etat avant le vote de la
RFFA. C’était même plutôt le discours inverse qui était tenu en disant que la
RFFA n’aurait aucun impact sur les prestations. Aujourd’hui, on voit le

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résultat. Les choses ne sont pas aussi dissociées que ce qu’on pourrait croire.
Il y a des liens à faire.
Le député (EAG) ajoute que l’argument de l’efficience est un peu le coup
de baguette magique utilisé par le PLR à chaque fois qu’il doit se sortir d’un
mauvais pas quand on démontre que des postes ou des financements
supplémentaires sont absolument nécessaires. Il considère que la droite a mis
la pression pour qu’année après année des mesures d’efficience soient mises
en œuvre dans les services de l’Etat qui sont arrivés au bout de ce qui pouvait
être fait en termes d’efficience. C’est par exemple le cas des EPI. On ne peut
pas brandir cette baguette magique chaque année. Au bout d’un moment,
force est de faire l’analyse concrète de la réalité et de se rendre compte que
l’efficience est arrivée à ses limites aussi.
Le député (EAG) relève que le projet de loi exige un vote des deux tiers
du Grand Conseil pour voter des charges, respectivement des postes
supplémentaires, mais qu’il n’en est rien pour les déductions fiscales.
Pourtant, ces dernières contribuent également au déficit budgétaire.
M. Aellen indique que l’objet du projet de loi n’était pas lié aux revenus.
C’est un projet de loi qui revendique de se pencher sur la problématique des
charges, directement pour le PL 12574 et indirectement pour le PL 125752.
Un député (PLR) estime qu’on est à la croisée des chemins au niveau de
la législature. On voit quels ont été les débats budgétaires ces dernières
années. Il y a des majorités qui se font, une fois à droite et une fois à gauche.
Au niveau institutionnel, les rapports entre le Grand Conseil et le Conseil
d’Etat sont relativement fragiles. Cette fragilité se ressent à deux endroits : au
niveau du rapport entre l’employeur et ses employés, respectivement entre le
Conseil d’Etat et ses collaborateurs, avec notamment les débat sur l’annuité,
et au niveau de la croissance des postes. Mme Fontanet a fait une remarque sur
l’audit des comptes et sur la notation du canton. Un élément important pour
les agences de notation, c’est la capacité du parlement à prendre en compte la
considération de l’Etat. On voit ainsi qu’il n’y a aucune mesure de frein en
matière d’engagement du personnel. Le Conseil d’Etat est complètement
libre d’engager le nombre de personnes qu’il désire. A contrario, il y a un
frein au déficit. Il y a 4 ou 5 mois, Mme Fontanet a dit que le risque majeur
pour les agences de notation est lié à la croissance exponentielle organique de

2

Cette réponse est toutefois en contradiction à ce que l’auteur de ces projets de loi
avait affirmé lors de sa première audition : « M. Aellen indique que ce projet de
loi ne demande pas nécessairement de réduire les charges. Il cherche à obtenir un
budget équilibré ou bénéficiaire », voir p. 3 ci-dessus (NDA).

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l’Etat. Si le parlement arrive à contraindre cette croissance des postes, cela va
aller dans un bon sens pour la notation et pour l’emprunt.
Un député (PLR) note que M. Aellen a parlé de la croissance de la
population, mais ce projet de loi ne va pas régler la question du transfert de
charges sur les communes. On peut avoir une croissance de la population et
un déchargement de certaines tâches du canton sur les communes. Le projet
de loi est ainsi modeste. Si des tâches sont déléguées aux communes avec les
charges qui vont avec, ce projet de loi ne va pas s’appliquer. Le Conseil
d’Etat a quand même une marge de manœuvre.
Un député (S) ajoute qu’un travail important a été fait au Grand Conseil
sur le transfert de charges entre le canton et les communes et qu’un projet de
loi a été voté. Il est également vrai que, en 2000, il y a eu la baisse fiscale de
12% qui n’a pas touché les communes qui ont ainsi une situation enviable.
Des conseillers administratifs et des conseillers municipaux cumulent avec
un mandat de député-e-s et on ne sait plus s’ils défendent les intérêts du
canton ou de leur commune. Le groupe socialiste avait ainsi déposé un projet
de loi pour interdire le cumul des mandats. Or, il a été refusé par le groupe
PLR. Peut-être que lorsqu’il n’y aura plus de cumul de mandats, ce débat
pourra avoir lieu, mais tant que les communes ont une telle importance au
sein du Grand Conseil, ce débat ne pourra pas se faire.
Un député (EAG) relève que, lors du débat sur le budget 2020, la droite
avait de la peine à justifier certaines des coupes budgétaires qu’elle avait
pratiquées. Elle a alors indiqué que le Conseil d’Etat pourra revenir à la
commission des finances pour demander des crédits supplémentaires. Il se
demande si c’est ce que souhaite M. Aellen par ce projet de loi. En définitive,
cela ne serait même pas une contrainte. L’augmentation des charges ou des
postes serait refusée en plénière lors du vote du budget mais acceptée, à la
majorité simple, à la commission des finances par le biais de crédits
extraordinaires. C’est simplement un contournement démocratique qui
dessaisit la plénière du Grand Conseil. Comme le PLR refuse
systématiquement de publier des communiqués de presse suite aux votes des
crédits supplémentaires, c’est aussi des informations qui sont soustraites à la
population. Cela serait donc essentiellement plus d’opacité sur le processus
budgétaire, mais pas de vrais efforts. M. Aellen conteste avoir rédigé ces
projets de loi avec cette idée-là.

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Présentation du département des finances – Comparaisons
intercantonales sur l’évolution des charges et des revenus ainsi que sur
les différents mécanismes de freins (aux dépenses, aux déficits, à
l’endettement)
Comparaisons intercantonales – Comptes annuels
M. Olivier Fiumelli, secrétaire général adjoint, DF, explique qu’en termes
de statistiques financières, les cantons ont pendant très longtemps eu leur
propre système de reporting comptable. Ce n’est qu’à partir de 2008 qu’une
harmonisation de l’ensemble des statistiques (pas seulement la statistique
financière) en Suisse s’est finalement faite. C’est notamment dû aux
exigences du FMI, aux accords bilatéraux qui ont fait entrer la Suisse dans le
système Eurostat, à la RPT qui exige des données financières comparables et
à la mise en place progressive du MCH2, obligatoire pour tous les cantons
d’ici à 2018. Cela permet maintenant aux cantons de se comparer sur des
bases objectives (annexe 1, slide 2).
La péréquation financière exige que la Confédération reçoive un reporting
précis non seulement des recettes fiscales des cantons pour calculer le
potentiel de ressources, mais aussi dans les autres domaines tels que l’aide
sociale, le handicap, etc. (annexe 1, slide 3).
L’administration fédérale des finances présente chaque année un rapport
détaillé et met publiquement à disposition des fichiers Excel sur son site
internet à propos des comptes de tous les cantons, des communes, des
grandes villes, etc. C’est sur ces éléments que le département se base pour sa
présentation. M. Fiumelli indique que le dernier rapport de l’AFF porte sur
les comptes 2017. Il explique ce retard par le fait que l’ensemble des comptes
des cantons sont analysés et sont parfois corrigés ou retraités. L’AFF s’assure
également auprès des cantons que le même mode de comptabilisation est
utilisé partout (annexe 1, slide 7).
L’intérêt de ces statistiques est d’avoir un contenu harmonisé pour chacun
des cantons. Il faut également savoir que les comptes des cantons doivent
répondre à la définition internationale de ce qu’est une administration
publique. Celle-ci ne comprend par exemple pas les hôpitaux ni la production
d’électricité. Ainsi, pour tous les cantons possédant des hôpitaux en leur sein,
par exemple le canton de Vaud dont les comptes intègrent le CHUV, cet
élément est sorti par l’AFF. En parallèle, des éléments peuvent également
être intégrés pour que cela soit comparable. Par exemple, pour Genève, on va
prendre les comptes du petit Etat auxquels on va ajouter l’UNIGE, les HES,
l’Hospice général, les EPI ainsi que les montants reçus et versés par la
Loterie romande. Cela permet d’avoir des comptes comparables sur la base

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d’un champ de compétences comparables pour chacun des cantons et de leurs
communes (annexe 1, slide 8).
L’AFF présente également un historique des comptes des cantons,
retraités pour certains, depuis 1990. Toutefois, c’est seulement à partir de
2008 que les comptes sont vraiment comparables. Il faut également savoir
que l’AFF fait des retraitements, notamment le fait de reclasser les
recapitalisations de caisses de pension sur une nature spécifique (nature de
charges extraordinaires), ce qui permet ensuite de faire des comparaisons
sans tenir compte de ces charges ou revenus extraordinaires (annexe 1,
slide 9).
M. Fiumelli précise que le département a effectué un retraitement
supplémentaire par rapport aux données de l’AFF, pour intégrer la question
du versement aux communes transfrontalières. Le canton de Genève présente
cela en diminution du revenu de l’impôt à la source et l’AFF le retraite en le
présentant comme une charge de fonctionnement, ce qui est conforme aux
normes comptables et au MCH2. M. Fiumelli rappelle que le canton de
Genève bénéficie d’une dérogation dans le REEF pour mettre cela en charges
négatives. Dans les comparaisons présentées aux commissaires, cela a donc
été remis en revenu négatif pour que cela soit comparable avec les autres
cantons. Par exemple, les frontaliers travaillant dans le canton de Vaud sont
taxés en France et c’est la France qui reverse au canton de Vaud un revenu
net de ce qu’elle garde. Pour être comparable, il est donc plus juste d’avoir le
revenu net de ce que le canton de Genève reverse à la France (annexe 1,
slide 10).
Toutes les comparaisons présentées aux commissaires s’entendent par
habitant, puisque les cantons ont tous des tailles très différentes. Il a
également fait des comparaisons en fonction des PIB cantonaux. Pour cela, il
a utilisé les chiffres de l’Office fédéral de la statistique. Des indications sont
également données sur l’augmentation de la population sur la période 20092017. Concernant le graphique sur la répartition des tâches entre cantons et
communes, le département a considéré les dépenses totales du canton seul par
rapport aux dépenses totales du canton et de ses communes pour illustrer le
niveau de répartition des charges. On voit ainsi que Genève est à un peu plus
de 80% de répartition des tâches entre le canton et les communes alors que
certains cantons comme Zurich sont à moins de 60% ou que Bâle-Ville
est à près de 100% avec ses trois communes qui n’ont quasiment
aucune compétence. Cela veut dire qu’à Genève, les charges du canton
représentent 80% du total des charges du canton et des communes (annexe1,
slides 11 et 12).

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M. Fiumelli signale aussi de fortes différences intercantonales en matière
de PIB. On voit que près de 50% du PIB suisse est produit par 4 cantons,
dont Genève. Genève est le 3e canton en matière de PIB par habitant derrière
Bâle-Ville et Zoug. Genève est au-dessus de Zurich et bien au-dessus du
canton de Vaud, le canton le plus bas étant celui du Valais. M. Fiumelli
ajoute que le PIB a varié de 8,9% à Genève sur la période 2009-2017, ce qui
est un des taux les plus bas de tous les cantons. Seul le canton d’Uri a eu une
variation plus faible (annexe 1, slides 13 à 15).
Concernant les dépenses ordinaires totales (fonctionnement et
investissements sans tenir compte des amortissements) par habitant en 2017
(canton et communes), on voit que Genève est le 2e canton le plus dépensier
par habitant après Bâle-Ville. En termes de dépenses ordinaires totales en
fonction du PIB, Genève est le 6e canton le plus dépensier (annexe 1,
slides 16 et 17).
Concernant les dépenses d’exploitation (charges de personnel, dépenses
générales et charges de transfert), M. Fiumelli précise que pour mettre en
évidence les charges qui dépendent vraiment du canton, les charges de la
RPT et la rétrocession aux communes frontalières ont été enlevées.
Un député (MCG) demande s’il a également été tenu compte des
fonctionnaires internationaux à Genève, ce qui n’est pas forcément le cas
dans les autres cantons, qui ont aussi besoin de prestations. Il y a aussi les
100 000 frontaliers qui transitent chaque jour dans le canton et qui ont aussi
besoin de prestations du canton de Genève.
M. Fiumelli indique qu’il s’agit de présenter des comparaisons par
habitant ou en fonction du PIB. Par ailleurs, il y a des raisons pour lesquelles
Genève dépense plus que les autres cantons. Genève est un canton frontalier,
riche et urbain et cela génère forcément des charges, mais aussi des richesses.
Il est évident que Genève va avoir des charges que le canton de Fribourg n’a
pas. Aujourd’hui, le département présente juste une analyse factuelle des
données figurant sur le site de l’administration fédérale. Ensuite, il y a une
analyse qui doit être faite. On constate par exemple qu’il y a un taux de
pauvreté, que cela soit au sens strict ou au sens large, qui est plus élevé dans
les villes que dans les campagnes, ce qui génère des dépenses particulières.
M. Béguet fait remarquer que si on ne met pas au dénominateur les
500 000 habitants du canton de Genève, mais qu’on y ajoute tous les
pendulaires et que l’on fait de même pour le canton de Bâle, la différence par
rapport aux autres cantons diminue alors que ces deux cantons dépassent
largement les autres. Par contre, si on met de côté les pendulaires et qu’on se
penche sur le PIB, on voit que les différences s’estompent. A part le canton

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d’Uri, ce sont les cantons romands qui sont dans le peloton de tête des
dépenses totales (canton et communes) par rapport au PIB. Le poids de l’Etat
dans le total de l’économie est vraisemblablement quelque chose de culturel.
On voit que même le canton de Vaud a une quote-part de dépenses publiques
par rapport au PIB qui dépasse celle du canton de Genève.
M. Fiumelli indique que, pour les dépenses d’exploitation, on ne prend
pas en compte les charges financières qui sont liées à la dette. Ainsi, en 2017
et en fonction du PIB, sept cantons présentent des charges d’exploitation
supérieures à Genève (annexe 1, slide 20). En ce qui concerne la variation
des dépenses d’exploitation par habitant sur la période 2009-2017, le canton
de Genève est, avec le canton de Zoug, celui qui a vu l’augmentation des
charges la plus faible (annexe 1, slide 21).
S’agissant des charges de personnel, M. Fiumelli précise que, dans les
dépenses d’exploitation, il y a la nature 30 (charges de personnel). Sur ce
point, Genève est au-dessus du canton de Bâle-Ville (annexe 1, slide 22).
M. Fiumelli fait remarquer qu’en calculant les charges de personnel en
fonction du PIB, cela prend en compte les frontaliers qui participent à la
production de la richesse et, donc, du PIB genevois. En l’occurrence, on voit
qu’en termes de charges de personnel, Genève est parmi les trois premiers
cantons du classement (annexe 1, slide 23). Si on regarde la variation des
charges de personnel sur la période 2009-2017, Genève a augmenté de 10%
sur la période et il est le 5e canton en termes d’augmentation la plus élevée
(annexe 1, slide 24).
Au niveau des dépenses de subventions accordées aux ménages calculées
par habitant (nature comptable 3637 par habitant), on voit que Genève est le
2e canton dont les dépenses sont les plus élevées après Bâle-Ville (annexe 1,
slide 25).
M. Fiumelli indique qu’il y a mis dans la présentation un graphique de
l’Office fédéral de la statistique montrant (par habitant et en francs courants)
la différence entre l’aide sociale au sens large (comprenant toutes les aides
sociales, les prestations complémentaires, l’aide au logement, les subsides à
l’assurance-maladie) et l’aide sociale au sens strict (la LIASI et, donc,
l’Hospice général) (annexe 1, slide 26).
En fonction du PIB, on voit que c’est le canton de Vaud, en 2017, qui
présente le plus de dépenses sur la nature 3637 (subventions aux ménages
privés) par habitant, mais le canton de Genève est toujours dans les deux ou
trois premiers (annexe 1, slide 27).
M. Fiumelli note qu’on parle régulièrement à Genève de l’explosion des
dépenses de prestations sociales dans les budgets depuis quelques années.

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Finalement, on voit que cette problématique touche beaucoup d’autres
cantons et que c’est une problématique nationale. 23,4% d’augmentation sur
la période à Genève est quelque chose de considérable, mais 15 cantons ont
connu une augmentation des dépenses sociales supérieures au canton de
Genève sur cette même période (annexe 1, slide 28).
M. Fiumelli signale que Genève est l’un des six cantons contribuant le
plus à la péréquation financière fédérale avec 522 francs par habitant, soit
plus que Zurich et un peu près au même niveau que le canton de Bâle-Ville
(annexe 1, slides 29 et 30).
Le corollaire des dépenses plus élevées à Genève qu’ailleurs, c’est le fait
que les recettes d’exploitation le sont également, que cela soit par habitant ou
en fonction du PIB. En fonction du PIB, Genève est le 4e canton dont les
recettes d’exploitation sont les plus importantes. Par contre, concernant la
variation sur les années 2009 à 2017, l’augmentation des recettes
d’exploitation est dérisoire à Genève par rapport à l’immense majorité des
autres cantons suisses (annexe 1, slides 32 à 34).
Au niveau des recettes fiscales (on évacue ainsi les autres revenus
d’exploitation), Genève est le canton qui prélève le plus de recettes fiscales
par habitant et il est le 2e canton en fonction du PIB. Si on regarde la
variation des recettes fiscales par habitant sur la période 2009-2017, on
constate qu’il y a eu une baisse à Genève contrairement aux recettes fiscales
des autres cantons qui ont considérablement augmenté. A Genève, les
recettes fiscales sur la période ont augmenté, mais moins fortement que
l’augmentation de la population (annexe, slides 35 à 37).
M. Fiumelli va maintenant présenter les investissements bruts et les
investissements nets, la différence entre les deux étant les subventions reçues
(généralement de la Confédération). Il est intéressant de voir la différence
entre les deux. Cela montre que Genève finance de manière beaucoup plus
forte ses investissements que les autres cantons. Par exemple, pour le canton
du Valais, pratiquement 40% de ses investissements sont financés par la
Confédération. Genève est le 3e canton en termes d’investissements nets par
habitant et le 6e en termes d’investissements bruts par habitant. Si on regarde
la même évolution des investissements bruts et nets moyens annuels, mais en
fonction du PIB, on se rend compte que Genève est dans la moyenne des
cantons suisses (annexe 1, slides 39 et 40).
M. Fiumelli rappelle que l’AFF prend en compte la dette telle qu’elle est
définie par le MCH2. Cela ne correspond ainsi pas à la dette IPSAS telle
qu’elle est présentée aux commissaires. La dette IPSAS correspond
uniquement aux emprunts faits par le canton sur les marchés financiers.

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Quant à la dette MCH2, elle comprend aussi les engagements courants, les
factures fournisseurs, une partie des débiteurs fiscaux, etc. Si on prend la
dette brute MCH2 par habitant, elle est de 36 418 francs par habitant à
Genève (canton et communes) en 2017. En termes de dette brute MCH2 en
fonction du PIB, Genève est toujours largement au-dessus des autres cantons.
A part le canton de Bâle-Campagne qui dépasse de 25%, tous les autres
cantons sont en dessous de 24% (annexe 1, slides 42 à 44).
Pour calculer l’autonomie des cantons, on prend la part des revenus que le
canton reçoit de la Confédération (BNS, péréquation fédérale, les autres
recettes fédérales et toutes les subventions de fonctionnement et
d’investissement reçues) pour les comparer aux recettes totales du canton. On
voit que Genève est, avec Zoug, le canton qui dépend le moins des autres
cantons et de la Confédération. Ce graphique n’a pas beaucoup d’intérêt si ce
n’est de répondre à l’image de la Weltwoche disait que les Genevois sont les
Grecs de la Suisse. Ce graphique montre que Genève est le canton qui profite
le moins des autres cantons (annexe 1, slide 45).
M. Fiumelli signale que le site de l’Office fédéral de la statistique
comporte des comparaisons dans toutes sortes de domaines qui sont très
intéressantes.
Règles de politique budgétaire et financière des cantons (annexe 2)
M. Béguet indique qu’il a obtenu les données de cette présentation sur le
site internet de la conférence des directeurs financiers des cantons. Il constate
que les règles se sont nettement renforcées pour certains cantons depuis 2012,
en particulier les cantons ayant des problèmes budgétaires.
M. Béguet précise qu’il existe différents types de freins : freins aux
dépenses, freins aux déficits, freins aux investissements et freins à
l’endettement.
Freins aux dépenses
Les freins aux dépenses visent généralement à freiner les charges de
fonctionnement. Seuls cinq cantons suisses en ont. Il y a deux types de
freins :
1. Limiter la croissance des charges à la croissance de l’économie :
– Grisons : à moyen terme, la croissance des dépenses du canton doit être
proportionnellement inférieure à celle de l’économie globale.

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– Thurgovie : la croissance des charges doit être au niveau de la croissance
moyenne du PIB sur huit ans, sinon le Conseil d’Etat doit soumettre au
Grand Conseil un plan de mesures visant à réduire les dépenses.
Le mécanisme thurgovien est beaucoup plus strict que celui des Grisons.
2. Approuver les dépenses spéciales :
– Valais : lors de l’adoption du budget, toute augmentation de la croissance
des dépenses du personnel, des dépenses générales et des subventions de
fonctionnement hors subvention redistribuées excédant l’augmentation de
l’indice des prix à la consommation doit faire l’objet d’une justification
dans le message au Grand Conseil.
– Neuchâtel : sont soumises à l’approbation des 3/5e du Grand Conseil les
dépenses uniques de plus de 7 millions et les dépenses récurrentes de plus
de 0,7 million.
M. Béguet fait remarquer que le PL 12574 soumis à la commission des
finances est un projet de maîtrise des charges.
Freins au déficit
M. Béguet signale que le frein au déficit porte sur les revenus moins les
charges. On peut ainsi dire que la grande majorité des cantons disposent d’un
frein au déficit et, d’après le recensement fait par M. Béguet, il n’y a que le
canton d’Argovie qui n’a pas un tel frein. Il y a aussi Appenzell RhodesIntérieures qui est le seul canton à n’avoir aucune règle en matière de freins.
Bâle-Ville n’a pas non plus de frein au déficit, mais, comme le canton
d’Argovie, il a un frein au niveau de la dette. Globalement, on peut donc dire
que quasiment tous les cantons ont un frein au déficit.
M. Béguet explique que certains cantons ont une réserve conjoncturelle
ou un compte de compensation. Quant à ceux qui n’ont pas mis de compte de
compensation, ils ont un indicateur au niveau des fonds propres. Ainsi, quand
il y a trop de déficits qui s’accumulent et que les fonds propres diminuent, ils
ont des seuils d’avertissement quand les fonds propres dépassent une
proportion des impôts ou d’un autre élément. Cela déclenche alors un frein au
déficit.
Quelques exemples :
– Berne : en cas de déficit budgétaire ou des comptes, celui-ci doit être
résorbé dans les 4 ans, et une majorité qualifiée de 3/5e du parlement est
nécessaires.
– Bâle-Campagne : La valeur minimale des fonds propres doit être de 4%
des dépenses. En cas de déficit, le résultat vient se déverser dans les fonds

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propres. Donc, s’il y a un résultat négatif, il vient diminuer les fonds
propres. Le montant manquant est à rembourser dans les 4 ans.
– Obwald : lorsque le déficit budgétaire dépasse 3% des impôts prélevés sur
les personnes physiques et morales, cela déclenche des mesures.
– Tessin : en principe, le compte des résultats (budget et comptes) doit être
équilibré. En tenant compte de la situation économique, le budget peut
présenter un découvert de bilan inférieur ou égal à 4% des revenus
courants. Les résultats du compte des résultats alimentent un compte de
compensation. Les découverts du compte de compensation doivent être
compensés dans une période de 4 ans.
Freins aux investissements (indirectement freins à l’endettement)
A Genève, l’article 15 de la LGAF dit que, si l’endettement moyen de
l’Etat dépasse 13,3 milliards de francs, il faut plus de la majorité des
membres du Grand Conseil pour approuver un investissement. C’est un frein
aux investissements dont l’effet direct est de diminuer éventuellement les
projets d’investissement. Cela contribue à diminuer la dette, mais c’est
indirect. Si on veut vraiment être puriste, il faut donc plutôt placer le frein à
l’endettement genevois dans le frein aux investissements.
En termes de freins aux investissements et indirectement à l’endettement,
il y a beaucoup de règles dans les cantons, mais elles sont essentiellement
basées sur le degré d’autofinancement.
Exemples :
– Jura, Glaris et Fribourg : degré d’autofinancement minimum de 80%.
– Argovie, Berne et Obwald : degré d’autofinancement de 100% sur une
période de 5 ans ou à moyen terme.
– Argovie et Schaffhouse : le degré d’autofinancement des investissements
nets doit être d’au moins 100% si le ratio de la dette nette est supérieur à
un seuil fixé (mécanisme directement inspiré de la loi modèle MCH2).
Freins à l’endettement
Seuls deux cantons en disposent :
– Bâle-Ville : l’endettement net doit être inférieur à 6,5‰ du PIB suisse
(environ 4,4 milliards). Sinon les 2/3 des voix sont nécessaires pour
adopter un budget. Si cette majorité n’est pas atteinte, l’augmentation du
budget de fonctionnement ne peut pas excéder l’inflation (cela déclenche
donc une sorte de frein aux charges).

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– Lucerne : la dette nette ne peut pas dépasser 90% des impôts.
M. Béguet précise qu’on ne peut pas faire de lien directement avec la
présentation de M. Fiumelli. Par contre, les cantons rencontrant des
difficultés budgétaires tendent à renforcer leurs règles budgétaires. Cela se
voit dans la comparaison entre le document de 2018 de la conférence des
directeurs financiers et le même document daté de 2012. On voit très bien
que ce n’est pas en Argovie, qui n’a pas de difficultés budgétaires ni une
énorme dette, que ces règles ont été renforcées. Elles l’ont en revanche été
par les cantons qui rencontraient des difficultés budgétaires. Chaque canton a
adapté des règles spécifiques, certains davantage vers un contrôle des
dépenses, certains uniquement vers le contrôle de la dette.
Discussion
Un député (PLR) aimerait savoir, dans le souci de faire le lien entre les
deux présentations, quel est le modèle à suivre pour un canton comme
Genève pour tenir compte de ses spécificités. Il demande s’il n’y a pas une
combinaison d’instruments dont Genève pourrait s’inspirer pour contenir
l’explosion de sa dette et l’aggravation systématique de ses finances
publiques.
Selon M. Béguet, tout ce qu’on peut dire de manière objective, c’est que
le canton de Genève, en comparaison intercantonale, bénéficie d’un PIB par
habitant très élevé et une richesse exceptionnelle. C’est le canton qui exploite
le plus fiscalement cette richesse pour financer un niveau de prestations qui
est l’un des plus élevés. Ce sont des choix politiques qui ne datent pas
d’aujourd’hui. Globalement, le choix a été fait d’exploiter cette substance
fiscale au maximum pour financer un haut niveau de prestations. Il serait
possible de présenter aux commissaires les hauts niveaux de prestations par
politique publique, M. Fiumelli ayant présenté aujourd’hui le niveau global.
Le canton de Genève ainsi que ceux de Zurich et Bâle sont parmi les seuls
cantons à avoir un système de prestations complémentaires cantonales, des
dispositifs spécifiques et à avoir un hôpital universitaire et, donc, une grosse
subvention versée à celui-ci. M. Béguet précise que l’hôpital universitaire
n’est pas dans les comptes de l’Etat, mais que la subvention aux hôpitaux
figure bien dans les comparaisons présentées aux commissaires.
M. Béguet ne va pas entrer dans l’aspect politique. Cela dépend des choix
du Grand Conseil et la marge de manœuvre qui est laissée au Conseil d’Etat.
Le Grand Conseil pourrait ainsi fixer des règles sur les revenus, les charges,
les investissements et sur la dette. Mais si on prend l’exemple du canton de
Bâle, ils n’ont qu’une règle sur la résultante qui est la dette.

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Un député (S) note qu’il y a des spécificités genevoises et bâloises,
notamment de cantons urbains et frontaliers, mais il faut aussi mettre cela en
regard du niveau des prestations et de la qualité de vie. Il faut également être
attentif, lorsqu’on compare les cantons, à ceux qui fournissent des prestations
qui bénéficient aussi aux cantons voisins (offre hospitalière, universitaire,
culturelle, sportive, etc.). Le canton d’Appenzell, qui se targue de ne pas
avoir besoin de mécanismes de freins « parce que ce sont des gens sérieux »,
bénéficie directement de prestations mises en place par les cantons de
Saint-Gall ou de Zurich. Une des grandes différences c’est qu’il est assez rare
pour les Genevois d’aller pomper des prestations culturelles, de santé ou
d’autres dans d’autres cantons. Ce n’est pas la même chose dans un certain
nombre de cantons qui disent être sérieux, mais qui, en gros, profitent des
prestations des autres cantons, mais aussi d’un financement supérieur de la
Confédération et de la péréquation financière (celle-ci étant en partie financée
par le canton de Genève).
Un député (PLR) pense qu’on peut justifier que Genève ait des dépenses,
notamment par habitant, plus élevées que d’autres cantons. En termes sociodémographiques, il y a des gens qui ont des problématiques sociales plus
importantes dans des cantons urbains comme Genève ou Bâle. On ne va pas
se comparer avec Uri, Glaris ou d’autres encore. Par contre, il estime qu’il est
important de se comparer avec des cantons comparables à Genève. Par
rapport à Zurich ou aux cantons voisins de Genève qui ont des prestations
semblables avec des hautes écoles et des problèmes socio-démographiques
similaires, on se rend compte que les chiffres sont éloquents. La réalité est
que Genève (canton et communes) dépense beaucoup plus par habitant. En
faisant la comparaison en fonction du PIB, Genève se retrouve à la sixième
position. La résultante est que le canton de Genève est riche, non seulement
en termes absolus, mais aussi par habitant. La réalité est aussi que Genève
ponctionne davantage cette richesse que les autres cantons. C’est une
question de choix. Le PLR considère que cette ponction est trop importante.
En effet, si elle était moins importante, on aurait un effet de gens riches plus
important. D’autres considèrent qu’il est juste de ponctionner autant les gens
et les entreprises qui ont choisi Genève pour les prestations fournies. Il se
trouve que les commissaires ont la réalité chiffrée sous les yeux. Quoi qu’on
puisse en dire, Genève est le deuxième canton le plus dépensier par habitant.
Même en faisant la comparaison en fonction du PIB, Genève reste le
6e canton le plus dépensier.
Il considère que la marge de manœuvre à disposition est énorme. Il ne
peut pas entendre ceux qui nient que nous sommes dans une crise des
dépenses. D’un point de vue statistique et chiffré, on voit que c’est le cas.

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Maintenant, on peut justifier que le canton dépense plus que d’autres au vu de
la situation socio-démographique. A titre personnel, il n’a jamais demandé
que le canton de Genève passe du 2e rang au 18e ou même au 26e, mais il
existe une marge de manœuvre à cet égard.
Un député (EAG) reconnaît que Genève fait partie des cantons
dépensiers. Il serait absurde de le nier. Cela étant, il faut tenir compte du fait
que Genève, au même titre que Bâle-Ville, est un canton urbain et frontalier
et il serait absurde de passer outre dans les comparaisons. A ce niveau,
Genève fait à peu près jeu égal avec le canton de Bâle-Ville.
Il pense qu’il est important de relever les différences entre les cantons en
termes de coût. Si on se compare avec le canton de Vaud, on voit que celui-ci
dépense davantage (dépenses en fonction du PIB). Même par rapport aux
cantons du Valais ou de Fribourg, globalement le canton de Genève dépense
globalement moins en fonction du PIB. Il n’y a rien de choquant. Genève fait
partie de cantons qui dépensent plus et il en est heureux. Il considère que cela
s’explique, notamment parce qu’à Genève la gauche et les mobilisations
sociales sont plus fortes, ce qui a permis d’améliorer les prestations et les
conditions de travail. Ce qui est intéressant, c’est qu’en termes de dépenses
en fonction du PIB, les écarts sont moins grands que lorsque l’on parle en
fonction des habitants. On voit aussi que c’est un canton riche et qu’il est le
canton qui exploite le mieux son potentiel fiscal. Malgré tout, il faut
reconnaître que la dette ressort très nettement. Un élément de réponse est
peut-être la répartition inégale entre les communes et le canton, mais il peut
aussi y avoir des effets historiques. On sait par exemple que la banque
cantonale a pesé lourdement.
Un député (S) note que Genève se caractérise par des loyers et un coût de
la vie les plus élevés de Suisse. Ainsi, il faut peut-être payer les
fonctionnaires genevois un peu plus qu’ailleurs. Il se trouve que cet élément
ne ressort pas des graphiques présentés aux commissaires, mais il faut tout de
même le prendre en compte.
Un député (Ve) croit qu’il y a une confusion sur la notion de prestations
quand on dit que Genève a des prestations très élevées. En fait, il y a deux
façons de voir la prestation. Il y a la prestation qui est délivrée et il y a la
prestation qui est reçue. Quand on dit que le canton offre beaucoup de
prestations, c’est effectivement le cas. Quand on parle de prestations
délivrées, on doit tenir compte de l’augmentation du nombre de bénéficiaires,
ce n’est pas la même chose. Quand on dit que Genève a des prestations
élevées, il faut savoir si on parle des prestations données ou des prestations
reçues, puisque ce n’est pas forcément la même chose.

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Un député (PLR) estime que la problématique énoncée ci-dessus est juste.
Il faut distinguer les prestations données et les prestations reçues. On peut
considérer que certaines prestations doivent être augmentées aujourd’hui,
voire que certaines prestations doivent être créées, parce que des situations
ont changé. Par contre, il aimerait que les bancs d’en face aient le courage, de
leur côté, de dire que certaines prestations créées il y a 10, 20 ou 30 ans ne
sont peut-être plus d’actualité aujourd’hui et touchent un petit nombre de
personnes. Elles devraient donc pouvoir être revues. Cela permettrait au
canton d’avoir des moyens supplémentaires pour de nouvelles prestations. Il
faudrait également, selon lui, que les bancs d’en face aient le courage d’entrer
dans cette discussion, par exemple quant aux charges de personnel. Les frais
de personnel sont très chers en termes de charges, ce qui diminue la part que
l’on pourrait allouer aux prestations à la population.
M. Béguet indique que les graphiques montrent un niveau de dépenses
global par canton. Cela correspond soit à un niveau de prestations plus élevé
prévu par des lois cantonales, soit par des coûts structurels plus élevés. Le
département n’a pas fait la distinction pour cette présentation, mais par
exemple l’institut Bak publie une étude montrant une comparaison
intercantonale ajustée du facteur des coûts structurels. Ils prennent plusieurs
indices pour expliquer pourquoi le canton de Bâle a un niveau de dépenses
comparable au canton de Genève. Il y a des prestations plus élevées, mais il y
a aussi des coûts structurels qui sont plus élevés. Les salaires ne sont pas les
mêmes à Bâle-Ville qu’à Bâle-Campagne ou à Soleure. Si on veut vraiment
expliquer cela avant de savoir s’il y a des problèmes d’efficience ou
d’efficacité, il faut véritablement analyser les chiffres pour chaque domaine
d’activité et cela demande des analyses très poussées.
Un député (UDC) demande si la Confédération pourrait fixer des limites
au déficit des cantons.
M. Béguet répond que les cantons sont souverains, même s’ils ont confié
certains pouvoirs comme la production de la monnaie à la Confédération.
Un député (PLR) constate que le graphique sur la variation des dépenses
d’exploitation par habitant est également intéressant. On se rend compte que
l’augmentation n’a été que de 2% à Genève sur la période prise en compte.
Cela montre que des mécanismes de frein ont été mis en place et
heureusement. En effet, si ces mécanismes n’avaient pas été mis en place et
que l’augmentation des dépenses avait été, sur la période 2009-2017, au
niveau de la moyenne des autres cantons ou d’un canton comme Zurich, il
faut imaginer la situation dans laquelle Genève serait aujourd’hui. Il est donc
heureux qu’on ait mis en place ces éléments à Genève. Il pense donc que les
projets de M. Aellen doivent être étudiés. Ils démontrent que, malgré le fait

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que des limitations ont été mises en place, Genève reste dans le peloton de
tête en matière de dépenses.
Le député (PLR) ne pense pas qu’il faille inventer la roue. Genève
possède déjà des outils qui ont l’air efficaces, comme le prouvent les
graphiques présentés. S’il fallait en ajouter un, celui sur le personnel paraît
être l’élément numéro un au vu des résultats chiffrés présentés.
Un député (PLR) estime que le but des projets de loi n’est pas de
diminuer les dépenses, mais d’arrêter de les augmenter autant. On l’a vu avec
l’exploitation du potentiel de ressources. En effet, le potentiel de ressources
est tellement exploité à Genève que le canton est champion de Suisse en la
matière. Il a les charges par habitant les plus élevées et le potentiel de
ressources le plus élevé de Suisse. Les deux propositions faites par le PLR ne
sont pas de tout stopper, mais de faire attention, parce qu’on n’a pas la même
marge de manœuvre que des cantons comme Bâle-Ville ou Zurich, en raison
du potentiel fiscal déjà fortement utilisé à Genève et du niveau de la dette. Si
cela continue de cette manière, Genève va continuer à augmenter sa dette.
Aujourd’hui, le prix moyen de la dette doit être de 1,4%. Pour le PLR, le
message doit être clair. Il ne veut pas diminuer les prestations. Il veut bien
continuer à augmenter les prestations pour autant qu’il y ait des priorités et
dans la mesure où cela ne dépasse pas ce qu’on a prévu. L’objectif est
uniquement de contenir l’évolution des charges.
Le député (S) ajoute que ce sont les investissements qui attirent son
attention. Il se rappelle la fin des années 1990 lorsque le Conseil d’Etat a
fortement désinvesti (investissements de 150 millions de francs par année
seulement). Il considère que les conséquences de cette décision sur les
infrastructures et sur l’économie genevoise ont été très néfastes, comme on a
pu le voir par la suite. Les investissements, que cela soit dans la construction
d’écoles, de routes ou d’autres infrastructures, profitent d’abord à
l’économie, mais surtout c’est l’avenir. En matière d’investissements, il
faudrait savoir où le canton se trouve et quels sont les investissements qu’il
fait, pour quelles raisons et quelles sont les conséquences.
S’agissant du frein à l’endettement via un frein aux investissements, il
estime que c’est une mesure délicate qu’il faut vraiment utiliser avec
parcimonie. Si on commence à désinvestir, on lègue aux générations futures
un déficit d’infrastructures qu’il faudra rattraper par la suite. Il relève
également que le canton présente effectivement une dette, mais qu’il
bénéficie aussi d’infrastructures importantes grâce à ses investissements
importants que cela soit au niveau de l’université, de la santé, de la mobilité,
etc. Sur ce point, Genève est très bien placé. Le CEVA a coûté un milliard de
francs, mais il va être un élément important de la relance économique.

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M. Fiumelli a oublié de mettre, dans sa présentation, le graphique sur
l’exploitation du potentiel fiscal. Cela explique que le canton de Genève a
des recettes fiscales très élevées parce qu’il a un niveau de PIB par habitant
très élevé, mais Genève est aussi le canton qui, globalement, taxe le plus les
richesses créées. Par ailleurs, on peut aussi faire des comparaisons montrant
que l’augmentation des charges à Genève, sur la période considérée, est
davantage due aux communes qu’au canton. On peut ainsi montrer qu’il y a
une meilleure maîtrise des finances par le canton que par les communes, alors
que les communes n’ont pas de dépenses dynamiques.
M. Béguet indique que, lorsque le département reçoit Standard & Poor’s,
il résulte de la forte économie du canton de Genève que nous ne devrions pas
avoir de problème budgétaire. En fait, il y a aussi un problème de répartition
des revenus en fonction des dépenses entre le canton et les communes. Cela
ne se voit toutefois pas dans les graphiques présentés aux commissaires, qui
prennent en compte globalement le canton et les communes.
Le président estime que M. Béguet a raison quand il dit qu’il y a des
problèmes de répartition de tâches à Genève entre le canton et les communes,
mais il y a peut-être aussi des problèmes de répartition de l’encaissement des
impôts. Il rappelle que, dans les années 70-80, la répartition des centimes
additionnels a été faite sur la base d’une répartition des tâches qui aurait dû
évoluer, mais cette évolution n’a peut-être pas eu lieu. A un moment donné, il
y a eu une cassure et, aujourd’hui, elle est davantage profitable à certaines
communes qu’à d’autres, parce que la répartition des tâches, même entre
communes, n’est pas la même.
Un député (EAG) indique qu’il existe une étude sur l’évolution des
richesses à Genève, qui présente également une comparaison entre cantons.
Elle montre ainsi que Genève est l’un des cantons dans lesquels
l’augmentation de la richesse est parmi les plus élevées de Suisse (de l’ordre
de 7,65%) alors que parallèlement la croissance des recettes fiscales de
l’impôt sur la fortune augmente beaucoup moins rapidement (4,9%). Cette
étude montre également que Genève figure parmi les cantons dans lesquels
une grande part des richesses est détenue par les grosses fortunes. C’est le
4e canton sur ce point, c’est-à-dire que c’est un des cantons dans lesquels les
grosses fortunes captent une plus grande partie des richesses. D’ailleurs,
Genève est aussi le canton le plus inégalitaire de Suisse, selon le coefficient
de Gini. Cela montre qu’il y a un accroissement rapide de la richesse, en
grande patrie captée par les grosses fortunes à Genève, mais que cette fortune
croit bien plus rapidement que les revenus de l’impôt sur la fortune.
Un député (PLR) estime qu’en termes de charges de personnel, on peut
considérer que Genève est très généreux avec sa fonction publique. C’est un

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choix politique. Le canton de Genève est le premier de tous les cantons et de
très loin. Genève (canton et communes) dépense 40% de plus de charges de
personnel que Zurich. Il se demande si cela veut dire que les Genevois ont
40% de prestations en plus que les Zurichois. Il est plutôt persuadé du
contraire.
M. Béguet voulait également faire remarquer, concernant les charges de
personnel, qu’il faut aussi prendre en compte le coût de la vie dans le canton.
Par ailleurs, il faudrait encore voir ce qu’on met dans les charges de
personnel. Finalement, une part importante des salaires peut aussi être incluse
dans les dépenses de subvention suivant ce qui est intégré dans le petit Etat
ou non.
Audition d’une délégation du Conseil d’Etat
M. Antonio Hodgers, président du Conseil d’Etat, et Mme Nathalie
Fontanet, conseillère d’Etat/DF
Mme Fontanet note que ces deux projets de loi visent au même but, à
savoir enclencher un mécanisme de frein en cas d’excédent de charges. Ils
sont basés sur la variation annuelle de la population (calculée au 30 juin par
l’OCSTAT) qui fait office de limite. Mme Fontanet fait remarquer que ce
calcul à cette date pose un problème. L’augmentation se calcule en effet par
la variation de la population entre le 30 juin de l’année et le 30 juin de
l’année n–1. Pourtant, lorsque le Conseil d’Etat prépare un projet de budget,
il le fait pour l’année n+1. Si on sait que l’OCSTAT calcule aussi des
projections de variations de la population pour les années futures, elles ne
sont pas réactualisées chaque année et ne sont donc pas suffisamment
précises.
Mme Fontanet pense de surcroît que la variation de la population n’est pas
un bon indicateur. En effet, les charges peuvent évoluer pour des raisons qui
n’ont rien à avoir avec la démographie. Il peut y avoir des transferts de
charges de la Confédération, la mise en service de grosses infrastructures, la
mise en œuvre de lois votées par le peuple, des crises migratoires, etc. Par
ailleurs, les charges totales peuvent être stables et maîtrisées, mais, tout d’un
coup, les recettes peuvent diminuer fortement en raison de la conjoncture ou
de changements légaux. Inversement, les charges totales peuvent être stables
malgré une augmentation de la population en raison d’économies d’échelle.
Enfin, la population peut rester stable tout en présentant de fortes variations
au sein de certaines catégories de la population qui coûtent plus cher et qui
consomment plus de prestations de l’Etat. On pense par exemple aux jeunes

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en âge d’aller à l’école publique ou aux personnes âgées avec l’aide à
domicile et les EMS.
Mme Fontanet signale que des tableaux indiquent que la population de
plus de 80 ans a systématiquement augmenté de façon plus forte que le reste
de la population. Selon les projections de l’OCSTAT, on voit que ce
différentiel va se maintenir et même s’aggraver dans les années à venir. Cela
entraînera des dépenses supplémentaires.
Entre les années 2017 et 2040, on s’attend à une augmentation de 69% de
la population âgée de 65 à 79 ans, alors que la population des 80 ans et plus
augmentera elle de plus de 80%. La part des personnes âgées dans le canton
passera ainsi de 16% à 22% en 2040. Cela implique des besoins
supplémentaires aussi en termes d’ETP et de charges.
Dans le même temps, on remarque une augmentation de la population,
notamment des élèves, qui nécessitera aussi une adaptation.
Il faut aussi distinguer ce qui est fait par l’OCSTAT et par le SRED
(service de la recherche en éducation) en matière de statistiques. Ils ne sont
pas regroupés dans le même service. Mme Fontanet indique que seul le SRED
a la vue sur l’augmentation du nombre d’élèves d’année en année. Ces
résultats sont cependant contrôlés et validés au final par l’OCSTAT.
Mme Fontanet relève que ces projets de loi se focalisent sur le budget de
fonctionnement et ne tiennent pas compte du niveau de la réserve
conjoncturelle. Or, elle considère qu’il est important d’en tenir compte. Les
commissaires savent que, souvent, les comptes sont meilleurs que le budget.
Le Conseil d’Etat considère que ce serait une erreur de s’en tenir qu’aux
chiffres budgétaires.
En conclusion, le Conseil d’Etat n’est pas favorable, en l’état, à ces
projets de loi. Il est conscient du défi face auquel il se trouve en matière de
charges de personnel et de situation budgétaire. Il comprend la volonté des
auteurs du projet de loi de venir simplifier la vie du Conseil d’Etat en
décidant pour lui des postes auxquels il aura droit pour le budget de l’Etat. Le
Conseil d’Etat estime que la vision est peut-être un peu tronquée au regard de
la catégorie de population qui augmente et d’autres éléments externes comme
les charges contraintes et du fait que, nonobstant certaines charges
contraintes, l’Etat doit continuer à pouvoir délivrer des prestations à la
population.
Un député (PLR) note que Mme Fontanet dit que la croissance des charges
excède la croissance numérique de la population, que celle-ci est supérieure à
la croissance du PIB et que cela continuera ainsi. Il aimerait ainsi savoir
quand on va s’arrêter et inverser la tendance.

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Mme Fontanet relève que les projets de loi ne tiennent pas compte du
déficit admissible prévu dans le cadre de la RFFA. C’est dans ce contexte que
Mme Fontanet dit que ce déficit admissible va se prolonger. Ensuite, il
appartient au Conseil d’Etat de faire en sorte d’équilibrer ses budgets. Elle
indique également que, même si le budget n’est pas équilibré, il est arrivé que
l’équilibre soit retrouvé au moment des comptes. Cela étant, le Conseil d’Etat
n’entend pas continuer, année après année, de présenter des budgets au-delà
du déficit admissible. En effet, si on peut espérer encore cette année avoir des
comptes positifs, au vu de l’ampleur du déficit du budget 2020 et des déficits
probables admissibles des années à venir, la réserve conjoncturelle finira par
s’épuiser et il deviendra impératif d’avoir des budgets équilibrés.
Le député (PLR) pense qu’effectivement, les comptes sont souvent
meilleurs quand la croissance est meilleure et, inversement, quand la
croissance est moins bonne, les comptes sont moins bons. Ce qui l’inquiète,
c’est l’idée que la population demandeuse de besoins supplémentaires est
telle qu’on n’ose pas, de façon globale et à terme, dire que cela doit
s’équilibrer à l’intérieur de l’entier de la population genevoise. Il s’agit de
savoir à partir de quel moment le Conseil d’Etat serait d’accord que ce projet
de loi s’applique.
Mme Fontanet indique que le Conseil d’Etat n’a pas examiné la question
sous cet angle. Il a fait le constat que, pendant 8 ans, il y a une adaptation du
frein au déficit pour autoriser des déficits supplémentaires. Adopter et mettre
en œuvre ces projets de loi serait contraire à ce qui a été prévu dans le cadre
de l’adoption de la RFFA et du contreprojet à l’IN 170. Le Conseil d’Etat
n’est pas favorable à ces projets de loi.
Le député (PLR) note que Mme Fontanet fait état de besoins
supplémentaires qui doivent nécessairement être pris en charge par l’Etat. Il
demande si un travail est entrepris par le Conseil d’Etat pour évaluer les
possibilités pour que ces besoins supplémentaires ne soient pas assumés par
l’Etat et que des besoins actuellement assumés par l’Etat puissent ne plus
l’être. Cela permettrait d’équilibrer la question et de se dire qu’il y a parfois
des besoins supplémentaires et qu’il y a parfois des besoins dont l’Etat
pourrait se désengager. Il a le sentiment que, lors de ces dernières décennies,
on parle de besoins supplémentaires qui s’additionnent, mais qu’on n’a
aucune réflexion sur les besoins dont l’Etat pourrait se désengager.
Mme Fontanet répond que des réflexions sont en cours, mais que l’Etat
n’est pas le seul à décider. Il faut rappeler qu’on est face à un parlement qui
refuse, de façon générale, les externalisations qui représentent pourtant des
économies. On peut penser par exemple au convoyage des détenus. On est
aussi face à un parlement qui s’émeut de tout transfert de charges et de

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compétences vers les communes alors que Genève est le seul canton avec
Schwyz à assumer l’ensemble des charges dynamiques. Ce sont de vraies
réformes structurelles que de s’assurer qu’il y a un partage de ces charges
dynamiques. En ce moment, le Conseil d’Etat a signé un protocole d’accord
avec l’ACG pour avoir ces discussions sur différents domaines de ces
charges dynamiques. L’ACG a souhaité ne pas se voir imposer uniquement
des transferts de charges, mais aussi des transferts de compétences, ce qui fait
du sens.
On doit aussi avoir un questionnement sur le type des prestations qui
doivent continuer à être servies. Elle ne parle pas de prestations de ressources
ou de prestations sociales, mais d’autres activités de l’Etat sur lesquelles un
questionnement peut avoir lieu. Le département des finances a demandé une
analyse précise au BAK qui permettra ensuite de poursuivre les réflexions.
Le Conseil d’Etat a prévu de traiter ces aspects avant la fin du 1er trimestre
pour trouver les pistes d’une meilleure efficience. Il ressort de ces analyses
du BAK que Genève est le canton qui a le plus fort taux de charges de
personnel. Ce sont des interrogations que l’on doit se poser. Partant du
principe que les charges sont susceptibles d’augmenter en raison du
vieillissement de la population et d’une certaine précarisation, on doit
s’assurer d’être le plus efficient possible et que les ressources soient allouées
au bon endroit. Genève est aussi le canton qui exploite le plus son potentiel
fiscal. Mme Fontanet assure qu’elle voit régulièrement des contribuables,
personnes physiques et personnes morales, qui quittent le canton. Vu la
pyramide fiscale du canton de Genève, ses recettes reposent énormément sur
les plus gros contribuables. Les commissaires imaginent bien que, si les
entreprises ne sont pas captives, les contribuables le sont encore moins. En
résumé, le Conseil d’Etat va effectivement faire cette analyse.
Un député (EAG) demande des précisions sur les prestations sociales qui
ne feront pas partie de cette analyse et ne seront donc pas touchées. Il
aimerait de surcroît savoir quelles prestations seront visées en particulier.
Mme Fontanet a précisé que le Conseil d’Etat ne cherche pas à faire des
économies sur les personnes les plus précarisées. L’objectif de cette
démarche est d’analyser si tout ce que fait l’Etat est indispensable. Elle prend
l’exemple de la réforme de l’aide sociale présentée dans le PFQ. Il s’agit de
savoir comment mieux aider ces personnes à revenir en emploi et à ne pas
rester dans l’aide sociale. Il ne s’agit pas de réduire l’aide sociale pour ses
bénéficiaires.
Le Conseil d’Etat n’a écarté aucune prestation de son analyse, étant donné
qu’il n’a pas encore commencé les travaux à cet égard. Au vu des budgets qui
s’annoncent et du budget 2020, vu aussi les charges contraintes qui

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augmentent, le Conseil d’Etat arrive à la conclusion que, dans le cadre des
éléments que l’on pourrait examiner et des réformes structurelles qui vont
être faites, notamment le transfert de charges et de compétences aux
communes, on arrive aussi à la conclusion qu’on devra se poser, à un
moment donné, la question des prestations et de savoir si tout ce qui est fait
par l’Etat doit continuer à être fait. A ce stade, le Conseil d’Etat n’a toutefois
pas fait de choix.
Un député (PLR) rappelle que le nombre de fonctionnaires domiciliés
hors du canton est de plus en plus élevé. Ce n’est pas parce que le canton
engage plus de personnes qui habitent de l’autre côté de la frontière, les
chiffres indiquent le contraire. Toutefois, lorsqu’ils ont été engagés et qu’ils
appartiennent à la classe moyenne ou à la classe moyenne supérieure, ils
quittent le canton pour aller s’établir à l’extérieur. Peut-être que, sous l’angle
fiscal et dans l’intérêt des recettes du canton, il y a une réflexion à mener
pour avoir, au sein du canton, le plus possible de contribuables qui paient
plus d’impôts comparé à ceux qui coûtent en termes de prestations sociales. Il
aimerait savoir si cette réflexion est actuellement menée et si elle est
quantifiée par quartier ou par périmètre d’aménagement (par exemple pour le
PAV, les Grands Esserts, etc.) pour voir sous l’angle des recettes fiscales, ce
que cela apporte, etc.
M. Hodgers répond que ce calcul se fait systématiquement pour tous les
grands projets. C’est un gros calculateur financier qui permet de mettre en
avant les rentrées fiscales estimées en fonction de la typologie des logements.
En effet, quand on inaugure un quartier, 100% des logements, à part la PPE
ZDLOC (mais là encore on peut faire des moyennes), donnent lieu à une
estimation de rentrées fiscales. Cela avait ainsi été fait pour le PAV. Les
rentrées fiscales au m² avaient été calculées en tenant compte de la typologie
des logements (HBM, HM, ZDLOC ou PPE en zone de développement). Le
FIDU a aussi beaucoup modifié la donne pour le grand projet et pour l’intérêt
de la commune.
M. Hodgers note que, plus globalement, il s’agit d’une question politique.
Il remarque que certains souhaiteraient faire de Genève un
Monaco-sur-Léman. Demain, si on fait 100% de PPE et qu’on se débarrasse
de la Lex Kohler au niveau suisse, on aura toujours des gens fortunés pour
prendre la place de la classe moyenne. Ce n’est toutefois pas le projet
politique du gouvernement en matière d’aménagement et de logement. Cela
étant, il y a effectivement un équilibre à trouver entre la construction de
nouveaux quartiers et les recettes fiscales correspondantes. Il est vrai que, si
on supprime le droit du bail, la LDTR et la zone de développement et qu’on
laisse purement le marché déterminer, il y aura toujours de gens prêts à placer

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leur fortune ou se payer des logements de 300 ou 400 m² pour vivre seuls ou
à deux, et la classe moyenne ira habiter en périphérie. Ces mécanismes de
sur-gentrification sont connus, mais ce n’est pas le projet du gouvernement
en matière de politique du logement. La population va certainement voter sur
l’art. 4A LGZD. Un gros problème de l’art. 4A LGZD actuel c’est que, dans
toute la première couronne (Cherpines, Grands Esserts, etc.), il y a 50% de
logement social selon la loi actuelle. Dans ce cas, la structure fiscale de ces
futurs quartiers est délicate. La proposition du Conseil d’Etat est de passer de
50% à un tiers seulement de LUP avec un deuxième tiers de ZDLOC et un
troisième tiers de PPE. Dans ce cas, les équilibres fiscaux se font beaucoup
plus aisément.
Le député (PLR) indique qu’il ne qualifie pas les fonctionnaires qui vont
habiter de l’autre côté de la frontière de partisans d’un Monaco-sur-Léman.
C’est toutefois à eux qu’il pense ainsi qu’à tous ceux qui, dans le privé, ont
des revenus comparables. C’est cette catégorie de gens qui émigrent et que le
député souhaiterait voir revenir à Genève.
M. Hodgers relève que le prix du foncier est moitié moins élevé en France
voisine. Du coup, pour le même pouvoir d’achat, ils peuvent accéder à des
biens auxquels ils n’ont pas accès dans le canton. Il est clair que les classes
les plus fragiles qui dépendent le plus de l’aide sociale n’émigrent pas.
Le député (PLR) pense en effet que cette population immigre à Genève.
Mais M. Hodgers estime que ce n’est pas le cas. Les lois sociales font qu’on
ne peut pas directement immigrer dans notre système social à moins d’être de
nationalité suisse, sinon vous n’avez pas accès immédiatement au système
social. Ce qui est sûr, c’est que les personnes âgées et celles dépendant de
l’aide sociale, de l’aide au logement, etc., c’est-à-dire les classes les plus
fragiles, sont captives. De l’autre côté de l’échelle fiscale, les gens les plus
aisés restent et trouvent place soit dans la zone villas, soit dans des
immeubles d’un certain standing. Ensuite, c’est la classe moyenne haute qui
va effectivement s’installer en France. Cela comprend aussi des
fonctionnaires, mais ce n’est pas une caractéristique des gens qui s’installent
en France. Ces gens trouvent le marché ordinaire de la propriété trop cher à
Genève et ils vont donc sur le marché français qui est deux fois moins cher.
La classe moyenne haute trouve en effet que l’accès à la propriété à Genève
est trop cher. En tout cas, c’est ce qu’on comprend des études en lien avec les
choix de domicile.
Un député (MCG) revient sur la problématique de personnes qui
s’expatrient en France pour devenir propriétaires. On lui a rapporté que,
lorsque des lots de PPE sont mis à la vente sur le canton, il y a entre 800 et
850 demandes pour 40 ou 50 PPE. C’est pour cela que les gens, frustrés de ne

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pas pouvoir être propriétaires sur le canton, partent pour devenir propriétaires
dans un autre canton ou sur France. Ces gens quittent Genève à contrecœur.
M. Hodgers est navré de dire que les chiffres évoqués sont faux. Ils n’ont
eu aucun élément de preuve de la part des milieux immobiliers permettant
d’établir un taux d’attribution fiable entre le nombre de demandes solvables
et le nombre de logements disponibles pour l’attribution. Le seul cas qui a été
documenté, c’est le cas de Pont-Rouge, parce que la FPLC est tenue à cette
transparence. Le Conseil d’Etat a ainsi demandé à avoir l’ensemble des
dossiers solvables, c’est-à-dire validés par une banque, par rapport au nombre
d’appartements et le ratio était de 5 dossiers solvables pour un appartement.
Il y a donc effectivement une demande d’appartement en PPE, mais dans le
cas du même appartement qui serait mis en location (non subventionné), le
ratio est 1 appartement pour 50 demandes. La demande est donc plus forte
pour le locatif libre que pour la PPE. Si on prend les chiffres de la Raiffeisen
ou de Credit Suisse, ces banques expliquent que l’essentiel de la classe
moyenne genevoise ne peut pas accéder à la propriété à cause des
mécanismes de lutte contre la bulle immobilière mis en place au niveau
fédéral par la FINMA, par l’ASB, par le Conseil fédéral et par la BNS. Il
s’agit de plusieurs critères : l’obligation d’amortissement à 65% en 15 ans,
les fonds propres, l’interdiction de toucher au 2e pilier pour plus de 10% de
l’apport des fonds propres, etc. Selon la dernière étude de la Raiffeisen, il y a
moins de 20% de la population genevoise qui peut accéder à la propriété.
Un député (PLR) demande si la réduction de la zone villas va accroître la
problématique financière du canton ou non.
M. Hodgers note que l’activité qui demeure une grande source de valeur
ajoutée dans le canton ne s’exerce par en zone villas. L’essentiel de la
création de richesse du canton, en termes de PIB, est à l’extérieur de la zone
villas, puisque les gens ne font qu’y habiter. Si on affecte les recettes, pas que
des personnes physiques mais bien de l’activité productive par type de zone,
M. Hodgers pense que la Ville de Genève, avec tout son secteur bancaire, les
divers secteurs industriels, etc., a des sources importantes de recettes fiscales.
Cela étant, c’est une question légitime. Une fois qu’on a la recette par
contribuable, on pourrait le rapporter au nombre de m² qu’il occupe au sol.
On verrait si une famille qui habite par exemple dans une propriété de
3000 m² rapporte plus au m² que plusieurs familles qui vivent dans un
immeuble.
Un député (EAG) relève la particularité de Genève par rapport à d’autres
cantons en raison de son caractère urbain et frontalier. La population est donc
beaucoup plus élevée en journée que la seule population résidente. Il pense

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que l’indicateur choisi pour ces projets de loi (l’augmentation
démographique) semble un peu malheureux pour cette raison.
Mme Fontanet indique qu’effectivement, limiter le budget à la seule
population résidente paraît questionnable. Genève est un canton frontière et il
y a énormément de gens qui passent sur son territoire. Cela implique des
besoins en matière d’investissement, notamment. Cela dit, ce sont des
augmentations en investissements et pas forcément en charges.
Un député (S) se demande si, en transférant des charges et des
compétences aux communes comme le suggérait Mme Fontanet, cela ne ferait
que transférer le problème aux communes sans régler celui-ci.
Mme Fontanet fait remarquer que les communes sont, globalement (et non
individuellement), beaucoup plus riches que le canton. Un tel transfert
pourrait aussi impliquer un partage différent des recettes fiscales.
Typiquement, on voit que dans d’autres cantons qui répartissent leurs charges
de manière différentes, en particulier les charges dynamiques, il y a
également une redistribution fiscale un peu plus importante que ce que l’on
connaît à Genève. Ce sont des réflexions globales que l’on doit avoir pour
savoir à quelle hauteur les communes seraient prêtes à entrer en matière pour
prendre des charges et des compétences et ce que cela implique.
Le député relève qu’il y a d’importantes baisses fiscales au niveau
cantonal que les communes n’ont pas eues.
Mme Fontanet répond que la baisse du canton se répercute forcément sur
les communes, puisqu’elles reçoivent une partie de ce qui est touché
globalement. Elles ne reçoivent pas seulement une partie de l’impôt
communal et cantonal, elles reçoivent aussi 20% des recettes globales
cantonales et communes.
Audition du Cartel intersyndical de la fonction publique
Mme Françoise Weber, Mme Fabienne Payre, et M. Pierre-Alain Dufey,
membres du bureau du Cartel intersyndical
S’agissant du PL 12574, Mme Payre indique que placer les économies
sous le focus de la démographie semble assez particulier au Cartel
intersyndical. Cela ne permet pas de prendre en compte tous les problèmes
liés à la démographie elle-même, c’est-à-dire au vieillissement de la
population, aux difficultés de l’aide sociale et de l’Hospice général, au fait
que Genève est un canton frontalier qui doit assumer des infrastructures plus
importantes qu’ailleurs, etc. Avec ce projet de loi, on a l’impression qu’on est
en train de gripper la machine et que, au lieu de pouvoir gérer ce budget, on
va être dans l’impossibilité de le faire.

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Le Cartel intersyndical remarque qu’il est demandé que Genève se
développe, mais en même temps on ne veut pas investir comme il le faudrait.
Genève a des infrastructures qui doivent être honorées. Le Cartel
intersyndical n’opérerait toutefois pas les mêmes choix que les auteurs du
projet de loi s’agissant des investissements prioritaires. L’exposé des motifs
suggère que la prison des Dardelles serait prioritaire ; or, ce projet coûte très
cher alors que l’on n’en a peut-être pas le besoin. Par contre, le Cartel
intersyndical relève qu’en majorité on s’attaque généralement aux prestations
à la population et aux postes. Finalement, ce que le Cartel intersyndical
mettrait en avant c’est que ce projet de loi ne permet pas de mener une
véritable politique budgétaire. Cela donne l’impression d’un emplâtre sur une
dette dont la réduction devient un leitmotiv. Or, on sait que la dette existe
depuis longtemps et on sait aussi qu’il est possible de la gérer différemment.
Pour le Cartel intersyndical, cela ne semble pas être le point le plus fort.
Le projet de loi parle aussi d’une croissance des charges qui dépasse la
croissance de la population et dit que « l’objectif est très modeste : il vise à
ne pas accroître le train de vie de l’Etat quand ce dernier vit à crédit ». Pour
le Cartel intersyndical, il semble essentiel de comprendre que l’on est dans un
canton qui a des exigences, qui a un PIB important, qui a besoin de vivre à
l’extérieur et qui est limitrophe avec le canton de Vaud et la France. On ne
voit pas comment on peut limiter le train de vie, alors que ce qui a été
demandé par les auteurs du projet de loi est de développer Genève,
notamment lorsqu’il s’est agi de défendre le projet de la RFFA. Dès lors, on
peut se demander comment développer Genève et, en même temps, vouloir
que l’Etat soit freiné dans son propre développement.
Mme Payre remarque que les personnes qui seraient touchées par les
conséquences de ces projets de loi sont la population qui reçoit des
prestations et les employés de l’Etat qui ne pourront pas avoir les postes
nécessaires pour remplir leurs missions. Ces projets de loi s’attaquent in fine
de plein fouet aux besoins de la population et aux prestations publiques.
Mme Weber indique que le Cartel intersyndical est très perplexe face à ces
deux projets de loi. Il paraît incohérent de construire un budget dont
l’augmentation des ressources financières, des postes ou des investissements
soit limitée au seul critère démographique. Or, la démographie, ce n’est pas
tout et elle peut être très différente des besoins de la population. Les
commissaires disposent de statistiques sur l’augmentation des besoins
sociaux, sur la paupérisation, sur le vieillissement à Genève, etc. Tout cela
nécessite des investissements qui ne sont peut-être pas directement corrélés à
la démographie d’un canton. Par ailleurs, Genève doit penser à ses

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investissements pour le futur, aussi pour les jeunes générations, en termes
d’aménagement des bâtiments, de climat, de transport.
Ces projets de loi ne tiennent pas non plus compte des mouvements
frontaliers qui viennent de France ou du canton de Vaud et qui nécessitent
des investissements, notamment des routes. Il faut avoir une vision à plus
long terme. C’est comme cela qu’on peut gérer un budget de l’Etat en ayant
des perspectives un peu plus longues. Si on s’interdit de dépasser le 1% des
charges par rapport au dernier budget, il sera certainement impossible
d’atteindre les objectifs que s’est fixés le canton, par exemple en termes de
protection du climat ou d’isolation des bâtiments.
On peut comprendre qu’il faille tenir compte de la démographie, mais
cela ne peut pas être le seul critère fondamental sur lequel repose la politique
budgétaire de l’Etat. Par ailleurs, Mme Weber relève que, si la conjoncture
devient moins bonne, le mécanisme prévu par le PL 12575 imposerait de
supprimer des postes dans la fonction publique alors même qu’on devrait au
contraire investir dans des besoins de la population, que cela soit dans la
santé, dans les EMS, dans le maintien à domicile ou dans l’éducation. Pour le
Cartel intersyndical, le PL 12575, qui est un personal stop, revient à faire
payer à la fonction publique et au personnel les moyens de faire leur travail.
Les commissaires comprendront qu’ils s’opposent complètement à cette
vision de l’Etat.
On peut s’interroger sur certains postes à l’Etat. Des questions peuvent se
poser sur les organigrammes ou le transfert de certaines fonctions qui
pourraient plus sur le terrain pour servir les biens immédiats à la population.
Là-dessus, le Cartel intersyndical entre en matière et il discute, mais cela ne
va pas résoudre un problème de charges du canton. Il est normal qu’un
canton devant offrir des prestations à sa population ait des charges. La
population augmente et les besoins aussi. Il faut donc gérer ces besoins et les
servir à la population. On veut s’occuper des jeunes en décrochage scolaire,
mettre en œuvre la formation obligatoire jusqu’à 18 ans, mener des politiques
sociales et de prévention pour la santé, contre le harcèlement ou pour la
formation des adultes.
Ce serait une erreur de dire qu’on doit couper dans les postes et les
prestations si la conjoncture devient moins bonne, car les besoins resteront
les mêmes, voire augmenteront. Pour le Cartel intersyndical, c’est pire qu’un
emplâtre sur une jambe de bois. Il y a quelque chose d’irresponsable. Cela
revient à dire aux collaborateurs de l’Etat que, politiquement, le travail qu’ils
font pour la population n’est pas important et que, si Genève a un peu moins
d’argent et un peu plus de dettes, ils feront moins bien. Cela donne le

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message que le politique ne prend pas des responsabilités en matière de choix
politique.
Ayant une vue du terrain, le Cartel intersyndical relève qu’il y a très peu
de postes vacants et que, sur les lieux de travail, les collaborateurs tirent la
langue. Ils s’investissent beaucoup et, à force de peu de moyens et de peu de
considérations pour le travail effectué, ils finissent par se demander pourquoi
ils travaillent pour un service public et quelle est la reconnaissance des
fonctionnaires. Mme Weber croit que, globalement, la population genevoise
est bien servie par les ambassadeurs de la fonction publique.
Mme Weber fait savoir que, pour le Cartel intersyndical, ces deux projets
de loi sont très éloignés d’une politique budgétaire qui réponde, sous une
forme suffisamment holistique et intelligente, à ce dont la population de
Genève a besoin, à ce que Genève a besoin pour son développement
économique, pour le développement de ses infrastructures ainsi que pour les
besoins, immédiats et à moyen et long terme, de sa population.
Un député (PLR) demande quelles sont les propositions et les pistes du
Cartel intersyndical pour essayer de résoudre le problème. Les auditionnés
ont parlé de gérer la dette différemment. S’ils ont une piste pour qu’elle coûte
moins cher, la commission des finances les entend volontiers. Les
auditionnés ont également dit que ce n’est pas lié à la démographie. Il
demande donc comment faire pour payer les prestations. Il aimerait savoir si
les auditionnés ont des pistes par rapport aux prestations qu’on pourrait
diminuer. En effet, par essence, les besoins de la population vont grandissant
et pas uniquement en lien avec la démographie ni au vieillissement ni au fait
que Genève est un canton urbain, qu’il y a la France voisine, etc. Il y a vingt
ou trente ans, quand on attendait deux heures aux urgences, ce n’était pas
vraiment un problème. Aujourd’hui, si on n’est pas reçu dans la demi-heure,
on n’est pas content.
Le député (PLR) aimerait également avoir le positionnement des
auditionnés sur le développement du canton. Faut-il l’arrêter ou le
poursuivre ? Il aimerait savoir comment le Cartel intersyndical envisage que
l’on puisse augmenter les prestations et augmenter le nombre de
fonctionnaires davantage que l’augmentation de la population sans augmenter
les impôts.
Mme Payre aimerait rappeler que les auditionnés représentent le Cartel
intersyndical et non un parti politique. Lorsqu’ils sont auditionnés par la
commission des finances, ils représentent le Cartel intersyndical, la défense
des postes et la cohérence d’un Etat qui préserve les emplois, les postes et la
population. Quand ils lisent deux projets de loi de ce type, ils ont

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l’impression qu’il vise à cadenasser la politique budgétaire et ne présente pas
de projet politique. Toutefois, on peut mettre un certain nombre de choses en
évidence. Le Cartel intersyndical a dénoncé fortement la réforme de la
fiscalité des entreprises qui va créer un vide d’air budgétaire. C’est ce qui les
affole pour les prochains mois et les prochaines années. On va devoir trouver
une solution et on peut se demander si on ne devra pas revenir en arrière.
Mme Payre note que le député (PLR) parle d’un canton qui dépense plus
que d’autres cantons. Elle croit que le canton de Bâle est en l’occurrence dans
la même situation que Genève puisque c’est un canton frontière. Il faut en
effet comparer ce qui est comparable. On ne peut pas se comparer avec le
canton de Vaud qui n’a pas les mêmes problématiques. Genève est aussi un
canton-ville.
Concernant les HUG, Mme Payre constate que cela fait longtemps qu’on
attend plusieurs heures. Aujourd’hui, le problème ce n’est même plus qu’on
attend des heures, c’est qu’on voit un nombre de lits de personnes âgées qui
attendent de mourir. C’est juste horrible. On n’a pas l’impression d’être dans
un pays riche quand on voit cela. Quand on banalise cette chose, cela fait
mal. En effet, quand on amène des parents aux HUG, il faut hurler pour être
entendu. Si on ne hurle pas, nos parents meurent sous nos yeux.
Aujourd’hui, quand on parle de politique budgétaire, Mme Payre pense
qu’il y a une solidarité à avoir et la solidarité est d’avoir une fiscalité
solidaire.
Mme Payre rappelle que, pour le Cartel intersyndical, il s’agit d’arriver à
donner des prestations honorables à chacun. Comme elle l’a dit, ce n’est plus
possible à l’hôpital. Dans l’enseignement, cela devient très compliqué.
Mme Payre est enseignante et elle peut dire que ses collègues sont sous l’eau.
Ils ne s’en sortent plus. Ils n’arrivent plus à corriger. Il y a parfois trop
d’élèves par classe. On se retrouve avec des problématiques de personnel
administratif qui manque et de plus en plus de tâches administratives
incombent aux enseignants. Partout, il y a un essoufflement. Même quand ils
veulent mobiliser, les gens leur disent qu’ils n’ont plus le temps, qu’ils n’en
peuvent plus et qu’ils doivent s’occuper de leurs proches. Autrement dit, la
situation est très grave sur beaucoup de points. Mme Payre pense que la
réponse est que chacun mette la main à la pâte et qu’on ait une fiscalité qui
permette de répondre aux exigences de l’Etat et à la dette.
Mme Weber indique que le Cartel intersyndical n’a jamais caché que, pour
offrir les prestations à la population, il faut des moyens, et c’est
essentiellement par la fiscalité qu’on les obtient. C’est la piste prioritaire.
Ensuite, elle aimerait rappeler qu’il y a des époques de conjoncture où la

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dette était plus importante que maintenant. La dette permet, très souvent, des
investissements. Demain, si on décide de ne plus développer de trams, de ne
plus mettre des sparadraps sur les routes, ce sont les générations futures qui
paieront davantage.
Un député (PLR) note que les auditionnés prétendent que le PL 12575
engendrerait des suppressions de postes. Il aimerait qu’ils expliquent en quoi
ils voient un risque de suppressions de postes. En effet, l’idée du projet de loi
est simplement d’éviter les augmentations de postes. Il n’est écrit nulle part
que des postes seraient supprimés.
Le député (PLR) relève que les auditionnés ont parlé de gérer la dette
autrement. Il comprend que pour eux cela signifie qu’elle n’est pas aussi
grave que cela, aujourd’hui. Il peut entendre ce discours, mais c’est selon lui
contradictoire avec celui, notamment, des jeunes, qui souhaitent avoir un
avenir, non seulement environnemental mais aussi financier. Il aimerait dès
lors savoir comment les auditionnés géreraient différemment la dette.
Mme Payre s’étonne toujours de la manière d’aborder la dette dans un Etat
et de comparer la situation d’un Etat à celle d’un ménage. L’Etat n’est pas un
ménage. C’est une erreur fondamentale de comparer l’Etat à un ménage.
L’histoire enseigne qu’arriver à endetter un Etat permet d’avoir un pouvoir
sur lui. Cela a été le cas dans les colonisations. On a par exemple pris le
pouvoir de l’Empire ottoman parce qu’on l’a endetté. On a fait la même
chose dans toutes les colonies. Aujourd’hui encore, on joue sur la dette. Dès
qu’on endette un pays, on arrive à l’inféoder. Malheureusement, les
démocraties fonctionnent aussi de cette manière. Ce que Mme Payre craint et
ce qu’elle voit avec la RFFA et dans toute politique qui endette les Etats,
c’est qu’on culpabilise les personnes. C’est ce que certains commissaires sont
en train de faire en disant aux auditionnés de prendre leurs responsabilités,
qu’il y a un manque d’argent et que c’est eux qui vont payer alors que
d’autres peuvent continuer à bien vivre. On est quand même au courant
aujourd’hui que la répartition des richesses n’est plus ce qu’elle était et que la
classe moyenne, qui était auparavant très large à Genève, disparaît. C’est
triste, parce que c’était la force de la Suisse et que c’est ce qui la distinguait.
Le Cartel intersyndical essaie de défendre aussi la population. Ce qu’on
cherche c’est un bien vivre ensemble à Genève et ces projets de loi ne
répondent à cette demande.
Pour le Cartel intersyndical, la dette n’est pas vue telle que les auteurs des
projets de loi la voient. Pour le Cartel intersyndical, la dette est créée. Quand
ils ont pris connaissance du projet de la RFFA, ils ont eu très peur et ce qu’ils
craignaient est en train de se produire, c’est-à-dire qu’on fait des économies

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au motif de la dette, et pour finir ce sont les employés et la population qui
sont en train de payer la dette de la RFFA.
Pour le Cartel intersyndical, il semble essentiel, avant de couper dans les
postes, comme cela est fait dans le personal stop, de comprendre d’où
viennent ces charges et comment on peut les gérer. Le Cartel intersyndical
n’est pas contre une gestion budgétaire. En l’occurrence, avec ces projets de
loi, il n’y a pas de pistes ni rien du tout.
Ce qui étonne quand même Mme Payre, c’est que 4 membres du Conseil
d’Etat sont issus de partis de droite et que, finalement, ces personnes ne
répondent pas aux attentes des auteurs de ces projets de loi. Cela montre bien
que, sur le terrain, il faut tenir compte de certaines réalités. Si le Conseil
d’Etat n’a pas réussi à diminuer ces 415 postes comme le voulait la majorité
parlementaire, c’est parce qu’ils étaient essentiels au fonctionnement de
l’Etat. Mme Payre note que la population n’est déjà pas très contente face aux
décisions de réduire les options spécifiques des langues à l’école à cause des
coupes budgétaires. Il y a également des changements de paradigme au
niveau de l’enseignement et, si on ne fait pas le virage numérique, on va se
retrouver avec un problème, parce que la force de la Suisse est quand même
de former correctement les jeunes. Cela veut donc dire qu’on va prendre du
retard. Les auteurs de ce projet de loi se focalisent sur l’endettement
financier, mais on risque d’avoir un endettement humain et cela a aussi son
coût.
Discussions et votes
PL 12574
Un député (PLR) estime que le projet de loi propose une mesure
raisonnable. Au sein du parlement et de la commission des finances, il est
souvent évoqué qu’il est nécessaire d’augmenter le nombre de postes pour
répondre à l’augmentation démographique (par exemple du nombre
d’élèves). Il paraît ainsi évident que le type de mesures proposées par le
projet de loi ne peut que favoriser l’augmentation du nombre de postes
souhaitée ardemment par certains à grand renfort de pétitions, de courriers
d’associations de défense des fonctionnaires, etc. Il serait donc raisonnable de
l’accepter. En plus, la possibilité d’y déroger existe, si le parlement le
souhaite, pour avoir une augmentation supplémentaire de charges de 1%. Il
pense que cela calmera beaucoup les débats budgétaires si un projet de loi
aussi structurant entre en vigueur.
Un député (PLR) ajoute que Genève est le canton où l’on paie le plus
d’impôts, qui est le plus généreux en matière de prestations sociales, où les

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coûts de la santé sont les plus élevés, qui connaît les plus mauvais résultats en
matière scolaire et qui a une dette colossale qu’il est hors de question de
laisser aux futures générations. Il est donc essentiel que le canton de Genève
se dote enfin d’instruments pour contenir l’explosion de ses coûts de
fonctionnement. Genève est le seul canton qui pratique encore le statut de la
fonction publique. Cette rigidité des règles appartient au moyen âge et elle
s’inspire davantage de la tradition française en matière de fonction publique
que de la tradition qui existe dans les autres cantons. Le groupe PLR estime,
dès lors, que prendre des mesures de ce type, qui sont tout à fait raisonnables
et qui n’empêcheront pas l’Etat d’engager du personnel supplémentaire
lorsque c’est nécessaire, est essentiel. C’est pour cette raison qu’il demande
aux commissaires de bien vouloir les accepter.
Un député (MCG) indique que, pour son groupe, la maîtrise des charges
est une nécessité et une obligation, étant donné les circonstances. En
revanche, indiquer dans la loi les normes telles qu’elles sont prévues dans le
projet de loi ne semble pas tout à fait judicieux. Il faut que la commission des
finances et le Grand Conseil aient le courage de prendre des décisions,
parfois difficiles, comme ils ont eu le courage d’en prendre notamment lors
de la dernière discussion sur le budget. Se réfugier derrière la loi n’est pas
une bonne chose. En revanche, il faut faire des choix politiques. C’est pour
cette raison qu’il s’opposera à ce projet de loi.
Un député (UDC) annonce que son groupe acceptera ce projet de loi. Un
grand économiste disait qu’il n’y a pas de déficit sans pleurs. Il faut constater
que ces déficits seront les pleurs de nos enfants et de nos petits-enfants, si on
continue à les creuser. On ne se rend plus compte de l’ampleur du déficit. La
ville de Paris compte 2,3 millions d’habitants où, de la gauche à la droite, ils
s’inquiètent du déficit énorme de cette ville qui est de 6 à 7 milliards d’euros.
Ils s’inquiètent aussi du nombre de fonctionnaires qui est trop élevé. Pour
2,3 millions d’habitants, ils ont 60 000 fonctionnaires. A Genève, rien que
pour le petit Etat, il y a 18 000 fonctionnaires pour 500 000 habitants. Il y a
une inflation insupportable qu’il va falloir couper. Si on veut réduire cette
dette, on doit revenir à un montant raisonnable qui serait de l’ordre d’un
budget, mais il y a du travail à faire. Quand on compte le déficit et les
promesses faites à la caisse de pension (elle ne devrait pas être en pied de
bilan, mais être inscrite dans la dette), on doit être à environ 18 milliards de
francs de dette, ce qui est gigantesque. Il faut donc accepter toute mesure
d’économie.
Un député (PDC) relève que ce projet de loi répond au fait que le Conseil
d’Etat n’arrive pas à prendre la mesure de ce qui est nécessaire pour juguler
les déficits que l’on connaît. Par ailleurs, le Grand Conseil qui demande des

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mesures structurelles depuis des années n’est pas écouté. Il pense que ce
projet de loi revêt un aspect assez raisonnable et assez pragmatique. Le
groupe PDC entrera donc en matière.
1er débat
Le président met aux voix l’entrée en matière du PL 12574 :
Oui :
7 (2 PDC, 4 PLR, 1 UDC)
Non :
7 (1 EAG, 3 S, 2 Ve, 1 MCG)
Abstentions : –
L’entrée en matière est refusée.
PL 12575
Un député (PLR) note qu’il y a eu récemment un courrier de la SPG se
plaignant des effectifs insuffisants à l’école primaire en fonction du nombre
supplémentaire d’élèves qui vont arriver à la rentrée. Tout le monde est
conscient qu’il y a plus de problèmes au primaire que dans le secondaire,
mais, l’Etat ne faisant rien pour remédier à cette situation, ce projet de loi
permettrait de faire prendre conscience au Conseil d’Etat qu’il a des choix à
faire et qu’il doit venir avec des propositions de répartition différente des
nouveaux postes s’il en souhaite de nouveaux et pour autant qu’il y ait un
excédent de charges au budget de fonctionnement. C’est exactement ce que le
PLR a répondu à la SPG. Il est conscient qu’il y a un problème au primaire et
il leur a dit de voir avec la conseillère d’Etat. Il n’est toutefois pas convaincu
que les enseignants du secondaire vont soutenir les enseignants du primaire
puisqu’ils ne sont pas dans la même situation. Ce projet de loi apporte
également un instrument qui permettrait d’apaiser les débats s’il est adopté,
d’autant plus que le projet de loi prévoit une dérogation. En effet, même s’il y
a un budget de fonctionnement déficitaire, le Grand Conseil peut déroger à
cette clause à concurrence de la variation annuelle de la population du
canton. Le PLR pense que c’est un instrument qui serait très utile pour
pacifier la situation et rendre le Conseil d’Etat attentif à ses responsabilités.
Un député (MCG) a le même raisonnement que pour le projet de loi
précédent. Sur le fond, il faut une régulation du nombre de postes pour
répondre aux impératifs budgétaires. C’est ce qui a été fait durant le débat
budgétaire, mais les députés doivent prendre leurs responsabilités en
commission et en plénière. Une loi aura un effet néfaste. Il est opposé au
principe de le mettre dans la loi, même s’il rejoint les préoccupations des
auteurs du projet de loi sur plusieurs points.

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1er débat
Le président met aux voix l’entrée en matière du PL 12575 :
Oui :
7 (2 PDC, 4 PLR, 1 UDC)
Non :
7 (1 EAG, 3 S, 2 Ve, 1 MCG)
Abstentions : –
L’entrée en matière est refusée.

–

–
–

–

–

La majorité de la commission considère que :
Le critère de l’augmentation démographique n’est pas pertinent pour
déterminer le taux de croissance des charges, puisqu’il ne tient pas
compte de nombreux autres facteurs qui rendraient l’augmentation des
dépenses nécessaire et justifiée (vieillissement de la population,
augmentation de la pauvreté, transfert de charges de la Confédération,
etc.).
La croissance des charges se justifie par l’augmentation des besoins de la
population et donc pas seulement par la croissance démographique.
La stabilité financière de l’Etat se mesure lors des comptes annuels et non
lors du budget. Par ailleurs, les projets de loi ne tiennent de ce fait pas
compte du mécanisme de la réserve conjoncturelle et du principe de
déficit admissible prévu par la RFFA.
Les projets de loi enlèvent au Conseil d’Etat et au Grand Conseil une
grande partie de leur marge de manœuvre en termes de politique
budgétaire et évite aux autorités de devoir de prendre leurs responsabilités
et faire des choix politiques, en se cachant derrière des normes légales.
Ces projets de loi, s’ils étaient adoptés, conduiraient à des coupes dans les
prestations et potentiellement à des suppressions de postes dans la
fonction publique.

Pour toutes ses raisons, la majorité de la commission des finances vous
recommande de refuser ces projets de loi.

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Projet de loi
(12574-A)
modifiant la loi sur la gestion administrative et financière de l’Etat
(LGAF) (D 1 05) (Maîtrise des charges)

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genève
décrète ce qui suit :
Art. 1
Modifications
La loi sur la gestion administrative et financière de l’Etat, du 4 octobre 2013,
est modifiée comme suit :
Art. 12A Maîtrise des charges (nouveau)
1
Le budget de fonctionnement ne peut présenter un excédent de charges que
si l’augmentation totale des charges n’excède pas la variation annuelle de la
population du canton, calculée par l’office cantonal des statistiques au 30 juin
de l’année en cours.
2
Le Grand Conseil peut y déroger conformément aux dispositions de la loi
portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève,
du 13 septembre 1985, à concurrence toutefois d’une augmentation
supplémentaire maximale des charges de 1% par rapport au dernier budget de
fonctionnement.
Art. 2
Modification à une autre loi
La loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de
Genève (B 1 01), du 13 septembre 1985, est modifiée comme suit :
Art. 137, al. 5 (nouveau)
5
Si le Grand Conseil entend déroger à l’article 12A, alinéa 1, de la loi sur la
gestion administrative et financière de l’Etat, du 4 octobre 2013, l’adoption
de la loi requiert la majorité des deux tiers de ses membres.
Art. 3
Entrée en vigueur
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la
Feuille d’avis officielle.

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Projet de loi
(12575-A)
modifiant la loi sur la gestion administrative et financière de l’Etat
(LGAF) (D 1 05) (Maîtrise des engagements)

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genève
décrète ce qui suit :
Art. 1
Modifications
La loi sur la gestion administrative et financière de l’Etat, du 4 octobre 2013,
est modifiée comme suit :
Art. 12B Maîtrise des engagements (nouveau)
1
Un budget de fonctionnement qui présente un excédent de charges ne peut
prévoir la création de nouveaux postes (ETP) qu’à la condition qu’il prévoie
une diminution équivalente, en application du principe de réallocation des
ressources.
2
Le Grand Conseil peut y déroger conformément aux dispositions de la loi
portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève,
du 13 septembre 1985, à concurrence de la variation annuelle de la
population du canton, calculée par l’office cantonal des statistiques au 30 juin
de l’année en cours.
Art. 2
Modification à une autre loi
La loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de
Genève (B 1 01), du 13 septembre 1985, est modifiée comme suit :
Art. 137, al. 6 (nouveau)
6
Si le Grand Conseil entend déroger à l’article 12B, alinéa 1, de la loi sur la
gestion administrative et financière de l’Etat, du 4 octobre 2013, l’adoption
de la loi requiert la majorité des deux tiers de ses membres.
Art. 3
Entrée en vigueur
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la
Feuille d’avis officielle.

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ANNEXE 1

Comparaisons intercantonales
Comptes annuels

Projets de loi 12574 et 12575
Commission des finances
8 janvier 2019
Direction générale des
finances de l'Etat

Introduction

Depuis 2008, la statistique financière suisse s'est
considérablement améliorée, notamment avec :
•
•
•
•

L'adhésion de la Suisse au FMI
Les accords bilatéraux EU-CH
La RPT
Le MCH2

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1. Comparer les cantons, pourquoi?
La Suisse compte 26 cantons qui sont souverains dans les limites de la
Constitution fédérale et qui exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à
la Confédération. Chaque canton comprend un certain nombre de communes.
L'autonomie financière est l'élément le plus important du fédéralisme, c’est-àdire la possibilité pour les collectivités publiques des trois niveaux d’accomplir
en principe leurs tâches de manière autonome et de percevoir à cette fin les
impôts et redevances nécessaires.
Toutefois, les collectivités publiques ne disposent pas toutes des mêmes
ressources financières.
Dans le but de réduire de manière socialement acceptable les disparités qui en
découlent quant aux ressources fiscales et aux dotations en biens publics, un
système de péréquation financière a été développé dans les cantons et au
niveau fédéral.
(Source : DFF)

1. Comparer les cantons, pourquoi ?
Les comparaisons peuvent
confirmer ou infirmer certaines affirmations :

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1. Comparer les cantons, pourquoi ?
…ou à comprendre, à l'inverse,
comment le canton le plus endetté de Suisse
et les deux cantons qui bénéficient le plus de la péréquation
(l'un par habitant, l'autre en valeur absolue)
peuvent se retrouver sur le podium des cantons les mieux gérés.

Comparatif de l'IDHEAP publié dans le PME Magazine de déc. 2019

https://www.pme.ch/finances/2019/11/26/fribourg-marathonien-grands-argentiers

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2. Contenu de la statistique financière
La statistique financière est préparée chaque année par l'administration
fédérale des finances (AFF) qui publie un rapport et met à disposition des
données sous forme de tableaux Excel :
https://www.efv.admin.ch/efv/fr/home/themen/finanzstatistik/daten.html

A ce jour, le dernier exercice complet disponible
est 2017.
Ce "retard" permet à l'AFF de procéder à des
contrôles et à des retraitements à des fins
d'harmonisation.

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2. Contenu de la statistique financière
Les données de l'AFF présentent plusieurs avantages, par rapport aux données
fournies par les cantons eux-mêmes que l'on trouve par exemple sur le site de la
conférence des directeurs cantonaux des finances (CDF/FKF) :
L'AFF retraite les comptes des cantons en y intégrant certaines entités
paraétatiques ou en enlevant d'autres entités afin que le périmètre soit tout à
fait comparable. Ainsi, les comptes du canton de Genève intègrent, en plus du
"petit Etat" :
• L'Université
• Les Hautes écoles spécialisées (HES)
• L'Hospice général
• Les Etablissements publics pour l’intégration (EPI)
• Les montants reçus et versés par la Loterie romande
• Les montants reçus et versés par le Fonds du Sport-Toto
Les autres institutions paraétatiques ne figurent dans la statistique financière que
par le biais de la subvention versée (HUG, TPG, IMAD, etc.) ou par le biais de la part
de bénéfice reçu (AIG, SIG, etc.)
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2. Contenu de la statistique financière
L'AFF présente des données retraitées en MCH2 depuis 1990, bien que
certains cantons soient toujours en NMC en 2016, mais des changements
importants ont eu lieu en 2008 suite à l'harmonisation de la statistique
européenne.
2008 marque également le début de la mise en œuvre de la RPT et de
l'adoption des normes IPSAS à Genève.
Ainsi, les comparaisons dans le temps ne sont vraiment pertinentes qu'à partir
de 2009.
En plus des comptes des cantons, l'AFF présente les comptes cumulés des
communes de chaque canton, ainsi que les comptes consolidés des
cantons et de leurs communes, ce qui permet de supprimer les différences
de compétence canton-communes entre chaque canton dans les
comparaisons.
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3. Retraitements complémentaires
En plus des retraitements opérés par l'AFF

(notamment, reclassement des recapitalisations de caisses de pensions en charges
extraordinaires, nature 38, reclassements des subventions à redistribuer, nature 37 en subventions
accordées, nature 36 comptabilisation des parts cantonales d'impôts fédéraux en principe de
caisse),

pour améliorer les comparaisons des charges et revenus, le DF a :

Reclassé les versements aux communes frontalières françaises en diminution
des revenus de l'impôt à la source (l'AFF les présente en subventions
accordées à l'étranger).
Présenté systématiquement les comparaisons intercantonales par habitant
étant donné les différences de taille importantes entre canton.
et présenté les comparaisons en fonction du PIB cantonal qui diffère aussi
grandement d'un canton à l'autre.

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4. Résultats des comparaisons des comptes

4.1 Evolution des dépenses d'exploitation
Par habitant
En fonction du PIB
Sur la période 2009 - 2017
Dépenses d'exploitation :
30 Charges de personnel
31 Dépenses générales
36 Charges de transferts (hors RPT, hors rétrocession aux
communes frontalières)

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4. Résultats des comparaisons des comptes
4.2 Evolution des recettes d'exploitation
Par habitant
En fonction du PIB
Sur la période 2009 - 2017
Recettes d'exploitation :
40 Recettes fiscales (y compris rétrocession aux communes
frontalières)
41 Patentes et concessions
42 Compensations
43 Recettes diverses
46 Recettes de transfert (hors RPT)

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4. Résultats des comparaisons des comptes

4.3 Evolution des investissements
Bruts et nets (c'est-à-dire : diminués des subventions
reçues de la Confédération et autres recettes)
Par habitant
En fonction du PIB
Sur la période 2009 - 2017

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4. Résultats des comparaisons des comptes

4.5 Evolution de la dette brute

Par habitant
En fonction du PIB
Sur la période 2009 - 2017

Définition de la dette brute MCH2


La dette MCH2 est plus élevée que la dette IPSAS
qui ne correspond qu'à la somme des emprunts

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Merci de votre attention

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5. Classification fonctionnelle
En plus des comptes MCH2, l'AFF présente les comptes des cantons (et des
communes) selon la classification fédérale des tâches. Il s'agit d'une
présentation des dépenses (exploitation et investissement) et des recettes
(idem) selon la finalité de l'action publique.
La classification fonctionnelle est une hiérarchie à 3 niveaux, dont voici le 1er niveau :
0 Administration générale
1 Ordre et sécurité publique, défense
2 Formation
3 Culture, sport et loisirs, église
4 Santé
5 Prévoyance sociale
6 Trafic et télécommunication
7 Protection de l'environnement et aménagement du territoire
8 Economie publique
9 Finances et impôts

La classification fonctionnelle permet d'affiner les comparaisons intercantonales en
se limitant à un domaine en particulier.
Direction générale des finances
de l'Etat

Département des Finances

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ANNEXE 2

Commission des finances
PL 12574 – Maîtrise des charges
PL 12575 – Maîtrise des engagements

Règles de politique budgétaire et
financière des cantons
Mécanismes de freins
8 janvier 2020
Département des finances et ressources humaines
Direction générale des finances de l'Etat
Page 1

Les différents types de règles budgétaires
La Conférence des directrices et directeurs cantonaux des
finances (CDF) a publié pour la première fois en 2010 un
document regroupant les règles de politique financière des
cantons

Page 2

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Les différents paramètres financiers

Revenus

Charges

Investissements

Compte de résultat

excédent / déficit
Charges
monétaires

Revenus
encaissés

Variation de la dette

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Les freins aux dépenses

Revenus

Charges

Investissements

Compte de résultat

excédent / déficit
Revenus
encaissés

Charges
monétaires

Variation de la dette

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PL 12574-A PL 12575-A

Les freins aux dépenses
Ce type de dispositif vise en général à freiner les charges de
fonctionnement
GR à moyen terme, la croissance des dépenses du canton doit être
proportionnellement inférieure à celle de l’économie globale
TG stabilisation de la croissance déterminante des dépenses au niveau de la
croissance moyenne du PIB sur 8 ans
VS lors de l’adoption du budget, toute augmentation de la croissance des
dépenses du personnel, des dépenses générales et des subventions de
fonctionnement hors subventions redistribuées excédant l'augmentation de
l'indice des prix à la consommation doit faire l'objet d’une justification dans le
message au Grand Conseil
NE sont soumises à l'approbation des 3/5 du Grand Conseil, les dépenses
uniques > 7 mios et les dépenses récurrentes > 0.7 mio.

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Les freins aux déficits

Revenus

Charges

Investissements

Compte de résultat

excédent / déficit
Revenus
encaissés

Charges
monétaires

Variation de la dette

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Les freins aux déficits
La loi modèle MCH2 adoptée par la CDF recommande ce type de
dispositif. L'objectif de cette loi modèle est l'équilibre du compte
de fonctionnement à moyen terme
La grande majorité des cantons reprend ce principe mais les
modalités sont parfois significativement différentes
BE en cas de déficit budgétaire ou des comptes, celui-ci doit être résorbé dans
les 4 ans, et une majorité qualifiée de 3/5 du parlement est nécessaire
BL valeur minimale des fonds propres > 4% des dépenses
Sinon, le montant manquant est à rembourser dans un délai de 4 ans
OW règle de déficit budgétaire <3% des impôts prélevés sur les personnes
physiques et morales
TI en principe le compte des résultats (budget et compte) doit être équilibré. En
tenant compte de la situation économique, le budget peut présenter un découvert
de bilan ≤ 4% des revenus courants. Les résultats du compte des résultats
alimentent un compte de compensation. Les découverts du compte de
compensation doivent être compensés dans une période de 4 ans
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Les freins aux investissements
et indirectement à l'endettement

Revenus

Charges

Investissements

Compte de résultat

excédent / déficit
Revenus
encaissés

Charges
monétaires

Variation de la dette

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Les freins aux investissements et
indirectement à l'endettement
11 cantons (AR, AG, BE, FR, GL, JU, NE, OW, SH, ZG, VS)
imposent
un
degré d'autofinancement
minimum
des
investissements, parfois lorsque l'endettement dépasse un seuil
prédéfini, avec possibilité de déroger
JU, GL, FR règle : degré d'autofinancement minimum 80%
AG, BE, OW règle : degré d'autofinancement 100% sur une période de 5 ans, ou
à moyen terme
AR, SH Le degré d'autofinancement des investissements nets doit être d'au
moins 100% si le ratio de la dette nette est supérieur à un seuil fixé (directement
inspiré de la loi modèle MCH2)

7 cantons (AI, SO, SZ, TI, UR, VD, ZH) ne disposent pas de règle
particulière limitant les investissements ou l'endettement

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Les freins à l'endettement

Revenus

Charges

Investissements

Compte de résultat

excédent / déficit
Revenus
encaissés

Charges
monétaires

Variation de la dette

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Les freins à l'endettement
Certains cantons disposent d'une règle de plafonnement de la
dette
Exemples
BS Règle : endettement net < 6.5‰ du PIB suisse (environ 4.4 milliards)
sinon 2/3 voix pour approuver un budget,
sanction : augmentation du budget de fonctionnement limitée à l'inflation
LU La dette nette ne peut pas dépasser 90 % des impôts

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Merci de votre attention !

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ANNEXE 3

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PL 12574-A PL 12575-A

Date de dépôt : 28 avril 2020
RAPPORT DE LA MINORITÉ
Rapport de M. Jacques Béné
Mesdames et
Messieurs les députés,
PL 12274
Lorsque ce projet de loi a été déposé, en même temps que le PL 12575,
personne n’aurait pu penser qu’au moment de rédiger ce rapport de minorité
la crise que nous vivons donnerait encore plus de raisons d’être à ces
propositions. La situation actuelle doit nous pousser à revenir aux
fondamentaux et enrayer la fuite en avant en matière de dépenses que nous
avons connues ces dernières années.
Le présent projet de loi propose simplement d’ajouter un nouvel article
dans la LGAF qui ne s’appliquerait que dans l’hypothèse d’un budget
déficitaire. Il a vocation à maîtriser les charges quand la situation est
difficile, à savoir quand le budget est déficitaire. Il propose que « le
budget de fonctionnement ne peut présenter un excédent de charges que
si l’augmentation totale des charges n’excède pas la variation annuelle de
la population du canton ».
Comme l’objectif est de rassembler autour de cette proposition, une
exception a été prévue. Il est ainsi possible d’avoir une augmentation
supplémentaire de 1% avec un vote des deux tiers du parlement. En résumé,
ce projet de loi est simplement un appel à la raison en période déficitaire,
ce qui risque fort d’être le cas ces prochaines années. Il est de notre
devoir de mettre en place des règles claires et précises qui contraignent
l’Etat à fonctionner sur des bases saines.
La proposition ne concerne que les comptes de fonctionnement, ce qui
permet de conserver une politique anticyclique au niveau des
investissements. Elle ne s’applique que quand le canton dépense plus que
ce qu’il peut encaisser. La raison en est simple, nous devons protéger nos
enfants ou nos petits-enfants et ne pas leur faire payer nos dépenses
inconsidérées, à crédit.

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Avec une dette abyssale de plus de 12 milliards, le canton n’a pas su
juguler l’augmentation de ses dépenses au cours des dernières années. Une
augmentation d’impôts, facile pour la gauche qui n’a pas d’autre solution à
proposer, aurait pu permettre de maintenir le train de vie surdimensionné de
l’Etat sans avoir besoin de s’endetter. Mais, heureusement, la population n’en
veut pas, consciente que Genève est déjà dans le peloton de tête des
cantons qui taxent le plus et qu’il est celui qui utilise le plus son potentiel
de ressources.
Certains se soucient d’une période économique moins propice, qui verrait
les aides sociales grimper sans pouvoir, avec ce projet de loi, les couvrir sans
d’autres économies. Mais la situation économique de ces dernières années
n’a jamais été aussi bonne et pourtant l’Etat n’a cessé de voir ses dépenses
augmenter. En fait, l’Etat dépense beaucoup quand il encaisse beaucoup et
continue de dépenser beaucoup quand il encaisse moins. A l’encontre de tous
les principes de bonne gestion. Le résultat est là : des déficits qui
s’accumulent et une dette qui grimpe. Ce qui est d’autant plus dommageable
dans la période difficile que nous allons traverser, car notre capacité à nous
endetter s’est péjorée du fait de notre train de vie trop élevé.
Si ce projet de loi était entré en vigueur il y a quelques années, nous
aurions pu mieux intervenir aujourd’hui auprès des plus démunis, c’est donc
du bon sens que de l’accepter. Ce que je vous invite, Mesdames et Messieurs
les députés, à faire avec conviction.
PL 12275
Lorsque ce projet de loi a été déposé, en même temps que le PL 12574,
personne n’aurait pu penser qu’au moment de rédiger ce rapport de minorité
la crise que nous vivons donnerait encore plus de raisons d’être à ces
propositions. La situation actuelle doit nous pousser à revenir aux
fondamentaux et enrayer la fuite en avant en matière de dépenses que nous
avons connues ces dernières années.
Le principe de base de ce projet de loi est le même que pour le PL 12574.
L’Etat doit se montrer exemplaire dans sa gestion et donc, dans le cas d’un
budget de fonctionnement déficitaire, il ne doit pas pouvoir créer de postes
supplémentaires sans compensation interne, sauf à obtenir une majorité
qualifiée du parlement et permettre une augmentation maximale
proportionnelle à l’augmentation de la population. Ce projet est très modeste
puisqu’il n’empêche pas la création de postes en cas d’excédents, ni ne
contraint à une diminution de postes en cas de déficit.

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PL 12574-A PL 12575-A

Les constats suivants rappellent la situation de notre canton en
comparaison intercantonale (chiffres 2017 – cantons + communes) :
– Genève est le 2e canton le plus dépensier avec des dépenses
d’exploitation par habitant qui s’élèvent à 19 351 francs par an, juste
derrière Bâle-Ville, mais largement devant les autres cantons avec 30
à 100% de dépenses supplémentaires !!!
– Genève est champion en matière de charges de personnel qui
représentent 8519 francs par habitant, alors que les autres cantons
(hormis Bâle-Ville) dépensent entre 3500 et 5500 francs, soit entre 50
et 200% de dépenses supplémentaires pour Genève !!!
– Genève est également le 2e canton, derrière Bâle-Ville, pour les
subventions aux ménages privés avec 3198 francs par habitant, soit
entre 25 et 200% de dépenses supplémentaires pour Genève !!!
– Genève est le canton le plus endetté avec 36 418 francs par habitant,
soit 2 à 5 fois plus que les autres cantons !!!
Cette fuite avant n’est plus tolérable. Les finances publiques de notre
canton sont exsangues. Et ce n’est pas en augmentant le nombre de
collaborateurs que nous pourrons pérenniser le soutien aux plus démunis,
mais bien en définissant des réformes structurelles et en ciblant les aides pour
ceux qui en ont réellement besoin.
Enfin, pour démontrer l’inflation du nombre de postes, il suffit de
reprendre les statistiques de l’OCSIN qui a constaté qu’entre 2002 et 2018 le
nombre d’intervenants par courrier est passé de 2,92 à 6,63, c’est-à-dire
qu’il a été multiplié par 2,27. Une inflation inutile qui n’a en rien amélioré
les prestations, mais qu’il a bien fallu financer.
Encore une fois, il s’agit de ne pas faire payer aux générations futures les
écarts des générations précédentes.
Si ce projet de loi était entré en vigueur il y a quelques années, nous
aurions aujourd’hui une plus grande marge de manœuvre pour répondre aux
besoins de la population, c’est donc du bon sens que de l’accepter. Ce que je
vous invite, Mesdames et Messieurs les députés, à faire avec conviction.