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GRAND CONSEIL

de la République et canton de Genève

PL 13507-A

Date de dépôt : 11 juillet 2025

Rapport

de la commission des finances chargée d’étudier le projet de loi
du Conseil d’Etat modifiant la loi sur l’administration des
communes (LAC) (B 6 05) (Création d’une réserve conjoncturelle)
Rapport de majorité de François Baertschi (page 5)
Rapport de minorité de Grégoire Carasso (page 37)

ATAR ROTO PRESSE – 80 ex. – 08.25

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Projet de loi
(13507-A)

modifiant la loi sur l’administration des communes (LAC) (B 6 05)
(Création d’une réserve conjoncturelle)

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genève
décrète ce qui suit :
Art. 1
Modifications
La loi sur l’administration des communes, du 13 avril 1984 (LAC – B 6 05),
est modifiée comme suit :
Art. 104, al. 1 (nouvelle teneur), al. 3 (nouvelle teneur avec modification
de la sous-note)
1
La gestion financière des communes est régie par les principes de l’équilibre
des comptes à moyen terme, de l’efficacité et l’efficience de l’action publique,
de la légalité et de la non-affectation des impôts généraux.
Equilibre des comptes à moyen terme
3
Les comptes d’une commune doivent présenter un excédent de revenus à
moyen terme.
Art. 104A Principes de gestion conjoncturelle (nouveau)
1
La gestion conjoncturelle des communes s’effectue au travers d’une réserve
comptable à caractère conjoncturel (ci-après : la réserve conjoncturelle).
2
L’attribution à la réserve conjoncturelle, ou son utilisation, se font après
détermination du résultat annuel. Les principes suivants sont applicables :
a) en cas d’exercice bénéficiaire, la réserve conjoncturelle est alimentée à
hauteur de l’excédent de revenus qui ressort du compte de résultat ;
b) en cas d’exercice déficitaire, la réserve conjoncturelle est utilisée jusqu’à
concurrence des pertes réalisées.
3
Le montant de la réserve conjoncturelle est utilisé pour déterminer l’excédent
de charges admissible au budget au sens de l’article 115.
Art. 112, al. 2 (nouvelle teneur)
2
Le Conseil d’Etat fixe par voie réglementaire les règles de présentation et de
contenu du budget, des crédits budgétaires et du plan d’investissement.

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Art. 115

Gestion financière du budget (nouvelle teneur avec
modification de la note)
1
En règle générale, les communes équilibrent leur budget de fonctionnement.
2
Le budget de fonctionnement de la commune peut toutefois présenter un
excédent de charges admissible à concurrence maximale du montant de la
réserve conjoncturelle disponible et, en cas d’épuisement de celle-ci, à
concurrence maximale de ses amortissements, pour autant que cet excédent
soit couvert par son capital propre.
3
Le règlement fixe les conditions d’application.
4
Lorsqu’une commune refuse, sans raison valable, de se conformer aux règles
fixées aux alinéas 1 et 2, le Conseil d’Etat, par arrêté, prévoit la couverture,
soit en réduisant lui-même les charges qui lui paraissent susceptibles de
réduction, soit en proposant au Grand Conseil d’augmenter les centimes
additionnels communaux.
Art. 121, al. 2 (nouvelle teneur)
2
Le plan financier quadriennal a pour objectif le pilotage des finances
communales à moyen terme. Il sert de cadre à l’élaboration des projets de
budgets annuels et des nouveaux crédits d’investissement. Il contient
notamment :
a) une vue d’ensemble sur les charges et les revenus du compte de résultats ;
b) une récapitulation des investissements ;
c) une estimation des besoins financiers et des possibilités de financement ;
d) une vue d’ensemble sur l’évolution du patrimoine et de l’endettement,
comprenant également une estimation de l’évolution de la réserve
conjoncturelle.
Art. 122 (nouvelle teneur)
Lorsque le budget comporte un excédent de charges non couvert par la réserve
conjoncturelle au sens de l’article 115, alinéa 2, le plan financier quadriennal
doit démontrer un retour à l’équilibre budgétaire dans un délai de 4 ans. Dans
ce cas, le plan financier quadriennal est soumis au conseil municipal pour
information et transmis pour approbation au département.
Art. 130, al. 7 (nouveau)
Modification du … (à compléter)
7
Pour le premier exercice budgétaire suivant l’entrée en vigueur de la
modification du … (à compléter), à savoir l’exercice budgétaire 2025, la
réserve conjoncturelle prévue à l’article 104A est constituée au 1er janvier

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2024 par un montant équivalent à 10% du total des charges du budget 2024 de
la commune.
Art. 131, al. 1 (nouvelle teneur), al. 4 et 5 (nouveaux, l’al. 4 ancien
devenant l’al. 6)
1
En dérogation aux articles 115 et 122, les communes peuvent présenter un
budget comportant un excédent de charges à compter du budget 2020, pour
une durée maximale de 8 exercices budgétaires.
4
En cas d’excédent de charges au budget dépassant le déficit budgétaire
admissible au sens de l’alinéa 2 du présent article et la réserve conjoncturelle
disponible, le plan financier quadriennal doit démontrer un retour à l’équilibre
budgétaire dans un délai de 4 ans, conformément à l’article 122.
5
En cas d’exercice déficitaire, la réserve conjoncturelle est utilisée à
concurrence des pertes réalisées qui excèdent la limite de déficit admissible au
sens de l’alinéa 2 du présent article.
Art. 2
Entrée en vigueur
Le Conseil d’Etat fixe la date d’entrée en vigueur de la présente loi.

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RAPPORT DE LA MAJORITÉ
Rapport de François Baertschi
La commission des finances a étudié le projet de loi 13507 lors de ses
séances tenues les 4 et 25 septembre 2024 ainsi que le 9 avril 2025. La
présidence a été assurée par MM. Jacques Béné et François Baertschi. Le
procès-verbal a été tenu par Mmes Emilie Gattlen et Pauline Ley.
Les raisons d’une opposition
Instituer une réserve conjoncturelle pour les communes crée un nouveau
risque, comme l’ont indiqué des conseillers administratifs auditionnés, qui ont
resserré les limites initiales du projet de loi.
La possibilité offerte aux communes de présenter un déficit, en s’appuyant
sur la réserve conjoncturelle, modifie le cadre actuel qui impose une rigueur
bienvenue. Partant de ce constat, une majorité de la commission des finances
a refusé l’entrée en matière de ce projet de loi. A été exprimé le souhait que les
conseillers administratifs fassent preuve de davantage de rigueur budgétaire ;
d’autres ont souhaité le refus d’un « oreiller de paresse » offert par cette
réserve conjoncturelle.
On relèvera que les communes et leur association, l’ACG, n’ont pas
apporté un soutien unanime au projet de loi initial. Un consensus a été
finalement trouvé, mais il n’a pas convaincu la majorité de la commission.
L’urgence pour 2025 a donc été repoussée.
La catastrophe n’a pas eu lieu en 2025 malgré l’absence de réserve
conjoncturelle en raison de la non-adoption de la loi à l’automne 2024. Il y a
fort à parier que ce ne sera pas le cas en 2026 si ce dispositif n’entre pas en
vigueur en 2025. Le maintien du statu quo demandera très certainement
davantage de rigueur aux conseillers administratifs, ce qui est une excellente
chose en soi.
Présentation du projet de loi, le 4 septembre 2024
Mme Carole-Anne Kast, conseillère d’Etat/DIN, M. Nicolas Fournier,
secrétaire général adjoint/DIN, Mme Nathalie Fontanet, conseillère d’Etat/DF,
et M. Olivier Fiumelli, secrétaire général adjoint/DF, présentent ce projet de
loi.
Le DIN est département rapporteur et le DF corapporteur sur ce projet de
loi, qui vise à répondre à une demande de longue date des communes

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d’envisager un carcan moins serré au niveau du processus budgétaire. Le cadre
légal : la loi sur l’administration des communes (LAC), qui oblige les
communes à présenter des budgets équilibrés, avec l’exception de la RFFA qui
se déploie de 2020 à 2027.
Mme Kast souligne que, à l’instar des autres municipalités et en qualité de
conseillère administrative pendant 15 ans, elle a pu constater que même sa
modeste commune n’a pas fait exception. En effet, il y a la plus grande
difficulté à atteindre l’équilibre au moment de l’élaboration du budget, puis les
comptes deviennent très excédentaires, ce qui entraîne un sentiment de
frustration puisqu’une certaine souplesse aurait permis de réaliser des projets
qui ont dû être abandonnés. Quelques communes font exception et atteignent
l’équilibre sans trop de problèmes, avec des comptes exceptionnels, et
quelques autres ont parfois eu des résultats moins bons, mais la règle générale
se vérifie assez souvent. Cette situation a suscité des critiques de la part de
communes qui n’ont pas pu mettre en place des prestations qu’elles auraient
pourtant eu les moyens de développer. En outre, le problème du
développement urbain entraîne un décalage entre les ressources nécessaires
pour accueillir la population et les recettes fiscales qui arrivent un an ou deux
après et qui sont liées à l’arrivée de ces habitants. En conclusion, les communes
demandent depuis plusieurs années d’assouplir le cadre légal de leur exercice
budgétaire et le projet de loi vise à répondre à cette demande.
Mme Fontanet rappelle le contexte. Le Grand Conseil a accepté la loi 13402,
qui prévoit une baisse d’impôts. Les communes souhaitaient deux barèmes (un
pour le canton, l’autre pour les communes) et Genève aurait été le seul canton
à mettre en place un tel système. Ce n’était pas envisageable dans le cadre de
la baisse proposée et cela ne paraissait absolument pas faisable en raison de la
complexification des taxations et des déclarations d’impôts qui en aurait
découlé. L’effet sur les communes, qui est inférieur à l’effet global de leur
bénéfice aux comptes ces dernières années, se monte à 108 millions de francs.
C’est dans ce contexte que le projet de loi 13507 est déposé.
Mme Kast relève qu’il était important pour le Conseil d’Etat d’avancer
rapidement sur ce projet, afin de pouvoir répondre à la baisse d’impôts. Le
modèle proposé aux communes est directement inspiré, dans la logique
comptable, de celui qui existe au niveau cantonal, même s’il y a une petite
différence dans le montant prévu initialement et dans les modalités
d’alimentation de la réserve par la suite. Pour rappel, le mécanisme de réserve
conjoncturelle, expressément prévu dans la constitution, concerne aussi les
communes, et il semblait donc logique d’ouvrir cette piste-là. Les règles
n’étaient pas les mêmes jusqu’à présent, mais cela ne paraît pas être un

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argument pertinent pour faire perdurer cette différence. Le projet de loi 13507
reprend ainsi les dispositions qui existent dans la LGAF pour le canton.
La réserve conjoncturelle constituée par le projet de loi fait partie des fonds
propres. Ce n’est pas un compte sur lequel on met de l’argent de côté, mais une
manière de calculer ce qui est admissible comme déficit. La réserve reste
incluse dans la fortune de la commune, mais c’est une forme de souscomptabilisation qui permet de dire que tel montant représente un déficit
admissible, qui n’enclenche pas les mécanismes de redressement. Une
différence est prévue entre la LGAF et le projet de loi, pour des raisons de
simplification, à savoir que la réserve conjoncturelle des communes serait
alimentée par les excédents comptables dans leur entièreté et consommée par
les déficits comptables dans leur entièreté également. Dans le cas du canton,
ce n’est pas tout le résultat comptable qui alimente la réserve conjoncturelle.
Mme Fontanet ajoute que, au niveau du canton, le Conseil d’Etat peut
proposer d’affecter une partie du bénéfice à la réserve conjoncturelle, ce qui
n’a été fait ni en 2023 ni en 2022. La réserve conjoncturelle du canton s’élève
à 1 milliard de francs. Pour déterminer le montant à octroyer aux communes
afin qu’elles ne soient pas perdantes, la même proportion a été choisie. La
réserve du canton représente 10% de ses charges (1 milliard de francs de
réserve pour un peu plus de 10 milliards de charges) et la même clé de
répartition a été fixée pour les communes. En d’autres termes, le montant de la
réserve conjoncturelle des communes correspondrait à 10% de leurs charges
2024. Il paraissait important que cette réserve soit disponible déjà dans le cadre
du projet de budget 2025, justement pour permettre aux communes d’absorber
la baisse des impôts des personnes physiques, sur laquelle la population se
prononcera le 22 novembre. Elle figurera dans les fonds propres de chaque
commune au 1er janvier 2024, grâce à une disposition transitoire. L’historique
comptable des communes a beaucoup évolué ces dernières années et il n’est
pas possible de faire reposer la réserve seulement sur les derniers résultats aux
comptes. Le Conseil d’Etat a examiné cette option et a estimé ce que cela ne
serait pas très juste. A l’inverse, il paraît juste que toutes les communes soient
soumises à ce montant proportionnel, comme le canton, ce qui n’implique pas
de moins bon ou de meilleur traitement pour les unes ou les autres.
A noter que ce qui vient d’être expliqué vaut pour le démarrage. Ensuite,
les communes disposeront leur réserve conjoncturelle de la même façon que le
canton ; si elles font des déficits, il faudra que ceux-ci soient couverts par la
réserve, qui sera donc utilisée. De plus, pour rappel, si un projet de budget
déficitaire est présenté, le déficit doit être couvert par la réserve conjoncturelle
au départ.

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Mme Kast signale que la bisbille rapportée par Le Temps de ce jour au sujet
de la consultation des communes n’en est pas une. Le Conseil d’Etat a décidé
d’avancer vite sur ce projet de loi afin que, dans l’hypothèse où il obtiendrait
l’assentiment des députés, les communes soient autorisées à construire leur
budget 2025 en tenant compte de cette réserve. C’est pour cette raison que le
projet a été déposé avant la pause estivale et qu’un traitement rapide par la
présente commission a été sollicité, et obtenu. La piste explorée par le Conseil
d’Etat a été présentée à l’ACG dans le cadre des rencontres régulières prévues
avec la délégation du Conseil d’Etat aux communes, puis, au mois de juin, le
projet de loi, tel que rédigé et soumis à la commission, a été envoyé à l’ACG.
Le comité a pu le traiter. M. Fiumelli et Mme Kast sont allés le présenter. A ce
moment-là, les membres du comité de l’ACG ont exprimé leur inconfort, car
ils jugeaient nécessaire de partager ce projet de manière large avec les
45 communes avant de se positionner formellement. Or, s’il avait fallu attendre
une consultation formelle de toutes les instances de l’ACG pour déposer le
projet de loi, il aurait été trop tard pour espérer déployer des effets pour 2025.
Le Conseil d’Etat a donc pris note du fait que la position formelle de l’ACG
ne pouvait pas être rendue dans l’immédiat, mais a décidé d’aller de l’avant
avec la consultation du comité et des préavis qui semblaient positifs, puisque
ce projet va dans le sens de ce que les communes demandent depuis des années,
même s’il ne résout pas tous les problèmes.
En conclusion, l’ACG a préféré attendre la position de son assemblée
générale, qui se réunira le 18 septembre, et le Conseil d’Etat a décidé de
déposer le projet de loi au Grand Conseil afin de pouvoir commencer les
travaux et permettre, le cas échéant, une intégration du mécanisme dans les
budgets 2025.
Du point de vue d’un observateur externe, il apparaît que cet objectif de
2025 a été largement dépassé en raison de la lenteur des communes pour qui
ce dispositif ne semble pas très urgent.
Questions des députés
Un député (S) souhaiterait savoir si des variantes à ce modèle ont été
envisagées.
Mme Fontanet indique que, en ce qui concerne le montant, plusieurs options
ont été examinées. Il a été envisagé de prendre en compte les bénéfices aux
comptes ou de se baser sur les trois dernières années. Il est toutefois apparu
que ces solutions étaient assez peu égalitaires et il paraissait important de
garantir une forme d’égalité de traitement avec le canton. Le Conseil d’Etat

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n’a pas étudié d’autres révolutions dans la liberté budgétaire des communes
par rapport aux normes et à la LAC.
A la question d’un député (S) demandant si l’introduction de ces
mécanismes nouveaux est susceptible d’avoir un impact sur l’une ou l’autre
des couches péréquatives, Mme Kast répond par la négative.
Un député (LJS) souligne que les communes, en raison de l’obligation
d’avoir des comptes équilibrés, se retrouvent, pour certaines d’entre elles, avec
des bénéfices dont elles ne peuvent rien faire, si ce n’est du capital, ce qui leur
permet, il est vrai, de moins emprunter. Avec ce projet de loi, une commune
pourrait prendre dans son capital jusqu’à 10% de ses charges pour les mettre
en réserve conjoncturelle, ce qui lui permettrait de présenter un budget
déficitaire, jusqu’au maximum de ce montant-là, qui serait accepté par le
canton.
Mme Kast précise que les 10% évoqués ne valent que pour l’année de
démarrage. Ensuite, la réserve conjoncturelle est alimentée par les résultats
effectifs, comme c’est le cas pour le canton.
Mme Fontanet ajoute que, pour le canton, les bénéfices ne viennent pas
automatiquement augmenter la réserve conjoncturelle, puisque c’est le Conseil
d’Etat qui en décide, alors que, dans les communes, cela se fera
automatiquement.
Le député (LJS) observe que cela libère les bénéfices futurs, qui
deviendraient utilisables.
M. Fiumelli précise que le droit est donné aux communes de faire un
déficit. La réserve est un indicateur qui donne le droit de faire un déficit au
prochain budget.
Le député (LJS) relève que, potentiellement, si la commune fait 20% de
bénéfices, ces derniers viendraient augmenter la réserve conjoncturelle
d’autant, et elle serait donc utilisable le cas échéant.
Mme Kast précise que le montant de la réserve conjoncturelle ne donne pas
le droit de faire un déficit, mais de présenter un budget déficitaire sans entraîner
les mécanismes de redressement. La règle est que le budget doit être équilibré.
Lorsqu’il ne l’est pas, et que le déséquilibre est inférieur à la réserve
conjoncturelle, alors les mécanismes de redressement ne s’enclenchent pas. Si
un déficit est effectivement réalisé, la réserve conjoncturelle diminue d’autant.
Le député (LJS) confie avoir été contacté par plusieurs magistrats de petites
communes qui s’inquiètent de la réforme sur l’imposition des personnes
physiques. Il souhaiterait savoir si toutes les communes ont un bénéfice ou si
certaines n’en ont aucun.

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Mme Fontanet fait remarquer que toutes les communes ont des charges et
que la réserve sera constituée à hauteur de 10% de celles-ci.
M. Fiumelli signale que le tableau en page 8 du projet de loi présente le
capital propre de toutes les communes.
Un député (PLR) est quelque peu gêné par l’empressement évoqué. Cela
fait des années que les communes demandent davantage de souplesse. Or, les
budgets sont élaborés maintenant et, au moment de voter la loi, ils seront
finalisés. Les communes vont donc se dire qu’elles disposent de 10% de marge
supplémentaire et qu’elles peuvent augmenter leurs dépenses de 10%. Il
semblerait préférable de voter une loi comme celle-ci en janvier ou février pour
l’année suivante, ce qui permettrait aux communes de planifier leurs budgets,
mais pas au dernier moment. Par ailleurs, il souhaiterait savoir ce qu’il se
passera avec la baisse qui pourrait être votée au mois de novembre et qui aura
des conséquences sur les budgets des communes en 2025. Mme Fontanet relève
que c’est précisément pour prendre ce changement en compte que ce projet de
loi est présenté.
Le député (PLR) a le sentiment que c’est une loi qui fonctionne bien quand
tout va bien et que les prévisions sont inférieures à la réalité de l’année
suivante, comme c’est le cas depuis quelques années. On peut toutefois se
demander ce qui arrivera le jour où les communes feront à nouveau des déficits
et où elles continueront à présenter des budgets négatifs jusqu’à hauteur de la
réserve. Mme Kast indique que les mécanismes de redressement seront
enclenchés, comme aujourd’hui. Le député (PLR) fait remarquer qu’un des
plans de redressement est l’augmentation des impôts. Le risque est que les
communes n’aient pas envie de baisser les prestations et qu’elles augmentent
donc les impôts. Mme Kast relève que c’est un choix politique.
Le député (PLR) rappelle en outre que les calculs du canton en matière de
prévisions fiscales n’étaient pas très précis et ne rendaient pas l’appréciation
facile pour les communes, en tout cas à une certaine époque. Mme Fontanet
confirme que c’est toujours le cas.
Le même député (PLR) demande s’il n’existe pas un risque de se retrouver
en difficulté, lorsque la conjoncture sera un peu moins bonne, ce qui risque fort
de se produire, avec des communes finalement très endettées.
Mme Kast explique, sur la question de l’empressement évoqué par le député
(PLR), que, lorsqu’un projet de loi qui a des effets budgétaires est voté en
commission, le SAFCO autorise les communes à l’intégrer dans leur projet de
budget. Le Conseil d’Etat a considéré qu’il était envisageable d’obtenir une
pré-décision du parlement qui permette aux communes d’intégrer les effets de
ce projet de loi dans leur budget 2025. Cela dépend bien entendu aussi du

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signal donné par la commission. Si le préavis est négatif ou si le vote est très
divisé, les communes ne seront pas autorisées à le faire.
Sur la question des risques ensuite, l’exemple d’Onex peut être examiné.
Cette commune est considérée comme l’une des plus précaires du canton et
elle figure parmi les plus bénéficiaires de la péréquation. La dernière fois que
la ville d’Onex a eu, de manière constante, des comptes négatifs, c’était dans
les années 1990. Depuis, il y a eu quatre couches de péréquation, et elle est
moins exsangue. Depuis 2007, à l’exception d’une année où elle a recapitalisé
sa caisse de pension, Onex n’a connu que des comptes positifs, avec des
budgets à l’équilibre. Il s’agissait, en moyenne, de 5 millions de francs sur 50
à 60 millions de francs de budget. Cela représente 10% de surplus de recettes
en moyenne par rapport à la planification budgétaire, sur les 20 dernières
années. Ce sont des chiffres significatifs, et il s’agit là de l’une des communes
les moins bien dotées du canton.
Si les communes avaient de mauvais résultats à l’avenir, la marge de
manœuvre budgétaire diminuerait jusqu’à disparaître et la situation serait
simplement la même qu’aujourd’hui. Actuellement, une commune qui
présente un budget déficitaire, avant même qu’on sache si la perte aura lieu,
doit prévoir un plan de redressement. Avec ce projet de loi, une commune
pourra présenter un budget déficitaire sans le plan de redressement, pour autant
que le déficit annoncé soit inférieur à la réserve conjoncturelle. Cette dernière
se réduit jusqu’au jour où elle n’existe plus et, à ce moment-là, les plans de
redressement sont à nouveau requis. Aujourd’hui, certaines communes
choisissent de présenter un budget déficitaire avec des comptes bénéficiaires
et elles font des plans de redressement, année après année, qui ne servent à
rien.
Le député (PLR) a plutôt le sentiment que le budget des communes va
augmenter. Si elles ont une marge de manœuvre, elles vont l’utiliser.
Mme Fontanet objecte qu’elles le font déjà, mais en devant présenter un plan
de redressement. La situation est la même, à cette différence près que, si le
projet de loi est adopté, le plan de redressement ne devra être présenté que dans
le cas où elles auraient épuisé leur réserve conjoncturelle.
M. Fiumelli ajoute que le Conseil administratif qui augmente sa dette doit
affronter ses électeurs. Ça ne change pas grand-chose par rapport à la situation
actuelle.
Un autre député (PLR) relève que l’inquiétude concerne surtout des
situations dans lesquelles des déficits seraient enregistrés année après année.
Par ailleurs, Mme Fontanet a expliqué que la règle de 10% des charges 2024
semblait la plus juste. Il est surprenant que le système le plus juste ne soit pas

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celui qui consiste à se fonder sur l’état des comptes 2023, qui donne finalement
une représentation plus précise de la différence entre budget et comptes.
Mme Fontanet explique que le but était de donner un point de départ à toutes
les communes, sur un pied d’égalité, en leur donnant la possibilité de constituer
ce montant de réserve conjoncturelle. Il aurait été particulier de le faire d’une
autre façon. Si on prend les bénéfices aux comptes de ces trois dernières
années, certaines communes n’en ont pas fait, alors que d’autres ont connu des
bénéfices incroyables, qui correspondent à plusieurs fois le montant de leurs
charges. Cela ne permettait pas une adoption sereine du projet de loi. Il faut
rappeler qu’il s’agit là uniquement d’un point de départ. Par la suite,
effectivement, chaque commune verra sa réserve augmenter ou diminuer en
fonction de ses résultats, ce qui paraît peut-être plus naturel.
M. Fiumelli cite le cas de deux communes en plein développement, qui
demandent cette réserve conjoncturelle depuis plusieurs années, à savoir
Bernex et Confignon. Leur résultat sur ces quatre dernières années était très
faible, mais elles disposent de fonds propres énormes dus aux bénéfices
cumulés des années précédentes. Pour le canton, la réserve conjoncturelle a
démarré en 2006, pour arriver à un milliard aujourd’hui. Il fallait fixer un point
de départ, en tenant compte du fait que les communes subissent des
mouvements beaucoup plus violents qu’au niveau cantonal. Il suffit parfois
qu’un seul contribuable change de commune pour engendrer des différences
énormes, et des bénéfices qui ne sont en rien dus à la bonne gestion
administrative. Pour ces raisons, il semblait plus juste de fixer ce critère de
10% des charges 2024.
Mme Fontanet ajoute que deux communes vivent cette situation
actuellement, avec le déménagement provisoire d’une personne morale. Une
commune va se retrouver avec des revenus très importants, alors que l’autre
les a perdus.
Le député (PLR) demande si une commune qui aurait beaucoup de biens
immobiliers risquerait de s’endetter, avec une fortune qui ne pourrait jamais
devenir liquide. Cette fortune peut être très importante, comme on peut le voir
dans le tableau de la page 8.
M. Fiumelli répond qu’il s’agit de savoir ce qu’est une bonne dette. Or, la
question posée par la réserve conjoncturelle est celle-ci : quelle est
l’autorisation acceptable de faire des déficits ? Ce sont deux questions
différentes. Le niveau de la dette et le fait que celle-ci soit acceptable ou non
sont un autre sujet.
Le député (PLR) demande s’il doit comprendre qu’il y a la possibilité
donnée aux communes d’aller au-delà de 10% de déficit.

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M. Fiumelli rappelle que ces 10% ne servent qu’au calcul de la réserve
initiale. Ensuite, il n’en est plus tenu compte. Si une commune épuise cette
réserve, elle aura à nouveau l’obligation de présenter des budgets équilibrés
chaque année.
Mme Fontanet complète que, dans un tel cas, la commune pourra aussi
présenter un budget déficitaire, mais avec un plan de redressement tel que le
prévoit la LAC.
M. Fiumelli explique que, dans ce cas-là, la commune doit présenter un
plan de redressement au Conseil d’Etat. Il y a deux effets. Soit la réserve
conjoncturelle l’autorise à présenter un budget déficitaire sans rien faire, soit
la réserve est épuisée et, alors, la commune peut aller à concurrence maximale
de ses amortissements en présentant un plan de redressement.
Un député (PLR) observe que ce projet de loi veut permettre aux communes
de procéder de la même façon que l’Etat, alors que ce devrait plutôt être au
canton de prendre exemple sur les communes en ne présentant pas de budget
déficitaire. Il fait remarquer que les communes déficitaires doivent faire un
plan quadriennal selon la loi, mais, dans les faits, elles sont déjà excédentaires
l’année suivante. Il demande s’il est déjà arrivé, ces 20 ou 30 dernières années,
qu’une commune présente un budget déficitaire et qu’elle ne respecte pas le
retour à l’équilibre au bout de quatre ans. M. Fournier n’a pas la réponse, mais
pourrait la fournir ultérieurement.
Le député (PLR) a le sentiment que l’Etat met en place plein de choses qui,
en réalité, ne se justifient pas d’un point de vue historique. Par ailleurs, aucun
plafond n’est prévu pour cette réserve. L’histoire montre que, à quelques
exceptions près, les communes font chaque année d’énormes excédents. Ainsi,
puisque l’entier de ces excédents va alimenter la réserve, si l’histoire se répète,
les communes vont constituer des réserves monumentales en quelques années.
Or, si les communes disposent de centaines de millions de francs de réserve
conjoncturelle, elles seront tentées de s’amuser avec leurs déficits et le principe
de base, qui est celui de l’article 115, alinéa 1, ne sera jamais respecté. Pour
cette raison, il semblerait opportun de prévoir un plafond, par exemple quand
la réserve dépasse l’équivalent d’un, deux ou trois budgets, à discuter. La
méthode cantonale permet de ne pas consacrer l’intégralité des excédents à la
réserve, ce qui n’est pas le cas ici.
Mme Fontanet le confirme. Si la commission estime que c’est un risque, il
existe deux manières de procéder. La première est de ne pas obliger l’entier de
l’affectation et donc de laisser à la commune la liberté de déterminer quel
montant elle veut affecter à la réserve. L’autre est de fixer un plafond au
montant que pourrait atteindre la réserve conjoncturelle. Lors des échanges qui

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ont eu lieu avec les communes, certaines disaient que ce n’était pas dans leur
intérêt de recourir en une fois ou tout le temps à la réserve conjoncturelle. En
effet, si les comptes ne s’améliorent pas, et vu la situation étonnante de ces
trois dernières années, avec des estimations fiscales difficiles à établir et à
rendre plausibles, les communes ont une responsabilité vis-à-vis de leur
population et ne vont pas s’amuser à construire des budgets déficitaires.
Le député (PLR) l’entend, mais relève que le mécanisme qui veut que
l’intégralité du bénéfice soit affectée à la réserve fait que ce risque existe.
M. Fiumelli rappelle que, pour une commune qui ferait un énorme bénéfice
une année, la péréquation vient quasiment tout rafler deux ans après. Ainsi,
une grosse réserve conjoncturelle serait consommée l’année suivante par la
péréquation, qui redistribue les ressources entre les communes.
Un député (UDC) observe que l’instauration d’une réserve conjoncturelle
est fondée, dans l’exposé des motifs, sur l’article 152 de la constitution, qui
fixe les principes pour l’Etat. Il demande si les communes genevoises sont
soumises à cet article 152, ou si elles peuvent le discuter, auquel cas il
manquerait une base légale pour imposer cette réserve conjoncturelle aux
communes.
M. Fiumelli explique que l’Etat est à la fois le canton et les communes, qui
doivent respecter tous les principes de la constitution.
Un député (LJS) intervient sur la question des fonds propres. Il s’agit du
patrimoine administratif (non amorti par les communes) et du patrimoine
financier (amorti par les communes). 10% seraient prélevés sur ceux-ci. La
réserve conjoncturelle permettrait, si tout cet argent était immobilisé parce que
la commune a réinvesti, d’emprunter sans problème, si elle n’a pas les
liquidités. M. Fournier fait remarquer que la base est constituée sur 10% des
charges, et non 10% des fonds propres.
Le député (LJS) estime que ce qui a manqué jusqu’à maintenant, dans les
communes, c’est le fait de prendre le risque de la baisse d’impôts. Or, cette
réserve permettrait de réduire le centime additionnel d’un ou deux centimes,
sans baisser les prestations, et de présenter un budget à charges constantes et à
revenus diminués. Ce capital a en effet été accumulé alors que, en réalité, les
contribuables auraient dû payer moins. Avec une bonne pression des conseils
municipaux, les impôts communaux auront vraisemblablement plutôt tendance
à baisser.
Mme Fontanet relève que le mécanisme décrit est correct, mais qu’il est bien
entendu impossible de préjuger de ce que feront les communes.
Une députée (Ve) souhaiterait savoir ce qu’il en est des communes qui
avaient déjà constitué une réserve conjoncturelle par le passé.

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M. Fiumelli indique que les réserves constituées jusqu’à aujourd’hui n’ont
pas de valeur du point de vue de la LAC. Il n’en est donc pas tenu compte. Les
communes concernées pourront supprimer ces réserves si elles le souhaitent,
ou les conserver à côté de la réserve créée par ce projet de loi, qui est la seule
à avoir une valeur pour autoriser un éventuel futur déficit budgétaire.
M. Fournier ajoute que, dès l’entrée en vigueur de la loi, si elle est acceptée,
tous les excédents à venir seront absorbés par la réserve conjoncturelle.
Un député (PLR) considère, sur le principe, qu’il faut effectivement faire
quelque chose pour les communes. Cela dit, une commune bien gérée veillera
à ne pas augmenter ses impôts. Certaines communes se concentrent sur les
prestations, donnent de plus en plus, et sont moins regardantes sur le taux
d’imposition. La péréquation intercommunale est en outre un vrai problème. Il
est certain que la commune de Bernex aimerait pouvoir créer un centre tel que
celui que Plan-les-Ouates réalisera aux Cherpines, mais Bernex n’en a pas les
moyens, contrairement à Plan-les-Ouates, avec un nombre d’habitants pourtant
similaire. Plan-les-Ouates dispose d’un budget deux fois plus important que
celui de Bernex. C’est un vrai problème. Quand il y a de l’argent, à Plan-lesOuates par exemple, on dépense plus que quand il n’y en a pas, comme à
Bernex. Une commune qui, parce qu’elle a une réserve conjoncturelle qui lui
permet d’avoir des budgets déficitaires, se décide à construire une piscine
olympique ou un centre culturel, ce qui induit des charges importantes, se
rendra compte, le jour où la réserve conjoncturelle sera épuisée, que la piscine
olympique ou le centre culturel grèvent le budget de manière importante.
Une commune qui se retrouverait avec des dizaines ou des centaines de
millions de francs de réserve voudra les dépenser. Au niveau cantonal, depuis
que la réserve existe, il en est sans cesse question.
Mme Fontanet fait remarquer que le canton ne l’utilise pas, et qu’elle ne
cesse d’augmenter.
Le député (PLR) objecte qu’il y est fait référence à chaque fois que de
grosses dépenses sont discutées. Le risque est que des communes se retrouvent
avec des dettes importantes parce qu’elles auront investi, leur budget de
fonctionnement (qui comprend les amortissements) leur permettant de le faire,
grâce à la réserve conjoncturelle. Le jour où la situation se péjorera, cela posera
un problème. Dans les années 1990 ou 2000, cette problématique n’aurait peutêtre pas été évoquée, car les bénéfices étaient moindres. On veut aujourd’hui
permettre aux communes de dépenser les bénéfices qu’elles font. Cela semble
être l’aboutissement de la pratique qui sera mise en place avec ce projet de loi.
Mme Fontanet se dit empruntée pour répondre sur l’ensemble des
suppositions énoncées par le député (PLR).

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Un député (S) fait remarquer qu’on pourrait aussi imaginer qu’une
commune comme Cologny, qui fait énormément d’excédents, les affecte
intégralement à la réserve conjoncturelle, qui se monterait à plusieurs centaines
de millions de francs pour une population de 6000 habitants, et qu’elle soit
soudain prise d’une folie des grandeurs qui la conduise à créer des places de
crèche, à développer des prestations culturelles et sportives, voire des
logements d’utilité publique, des prestations sociales et du parascolaire. Cela
peut en effet être une crainte pour le PLR. Le parti socialiste, pour sa part,
estime qu’il pourrait être positif d’utiliser tout cet argent pour développer un
certain nombre de prestations et il y serait, a priori, plutôt favorable.
Le député (LJS) s’associe aux propos du député (S). Il espère également
que les communes vont investir et que cet argent sera utilisé. La Ville de
Genève annonce depuis des années qu’elle va investir dans des infrastructures
sportives et cela fait 30 ans qu’on attend.
Un député (S), revenant sur l’audition de l’ACG, demande si celle-ci ne
peut pas avoir lieu avant que l’assemblée générale ait pris position.
Mme Fontanet le confirme et précise qu’elle prendra position officiellement le
18 septembre. Le comité souhaite venir devant la commission avec une
position définitive de son assemblée générale.
Le député (S) demande si le projet de loi pourrait être adopté à temps si la
commission vote après le 18 septembre. Mme Fontanet le confirme et indique
qu’il pourrait être traité en urgence, à la session de fin septembre.
Le député (S) demande si, dans le cas où la commission rendrait un vote
positif, les effets seraient déjà déployés pour les budgets 2025. Mme Fontanet
précise que c’est déjà le cas.
M. Fiumelli ajoute que la Ville de Genève a présenté son projet de budget,
qui tient compte de la baisse d’impôts, et le résultat va au-delà de la limite
RFFA. Ils prennent donc déjà en considération ce projet de loi.
Le président demande à quelle date une finalisation peut être envisagée.
Mme Fontanet observe qu’il serait opportun de le faire avant les votes des
budgets et qu’un rétroplanning pourra être fourni au besoin. M. Fournier
souligne que ce qui est déterminant pour les indications données par le SAFCO
aux communes, c’est l’orientation donnée par cette commission, et pas
forcément le vote en plénière, pour autant qu’un large consensus se dégage.
L’ACG, à son assemblée du 18 septembre, traitera le PL 13507 parmi les
points principaux de son ordre du jour.

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Audition de l’Association des communes genevoises (ACG), le
25 septembre 2024
Sont présents : Mme Karine Bruchez, présidente de l’ACG et maire
d’Hermance ; M. Alfonso Gomez, vice-président de l’ACG et conseiller
administratif de la Ville de Genève ; M. Martin Staub, vice-président de l’ACG
et maire de Vernier ; M. Alexandre Dunand, directeur financier, ACG.
Mme Bruchez rappelle que l’ACG a appris fin mai 2024 que le Conseil
d’Etat était prêt à entrer en matière sur l’assouplissement des règles budgétaires
imposées aux communes. Le projet de loi devait être transmis pour permettre
des échanges techniques en particulier, et celui-ci a finalement été reçu
quelques jours avant le dernier comité avant la pause estivale. Lors de cette
séance, le DIN et le DF sont venus le présenter et ont demandé un préavis sur
le siège. Le comité ne pouvait toutefois pas en décider seul, puisqu’il était
indispensable d’inclure l’ensemble des communes à la réflexion. Ainsi, une
nouvelle commission des finances a été agendée à la rentrée pour une première
discussion, qui a suscité autant d’intérêt que de questions. L’assemblée
générale a décidé d’entrer en matière sur ce changement.
Cela dit, elle réclame un peu de temps pour apporter d’éventuelles
propositions de modifications et pour réaliser des simulations. L’assemblée
générale soutient et salue, sur le fond, ce projet du Conseil d’Etat, qui peut
aider les communes. Cependant, la temporalité est un peu trop contrainte. Les
communes sont bien conscientes du fait que leur demande de disposer d’un
peu de temps signifie que le projet ne peut pas entrer en vigueur directement.
Elles préfèrent toutefois que cet outil soit bien calibré, même si elles ne
pourront pas l’utiliser dès l’an prochain. A noter que la potentielle baisse
d’impôts à venir, si elle passe, elle aura un impact structurel, alors que cet outil
est destiné à un problème conjoncturel.
Plusieurs demandes et questionnements sont ressortis des discussions de
l’assemblée générale, dont le souhait de maintenir la possibilité pour les
communes de plus de 50 000 habitants de prouver le retour à l’équilibre en huit
ans au lieu de quatre. D’autres réflexions ont porté sur le fait que l’alimentation
de la réserve soit automatique ou non, sur une éventuelle transition entre la
réserve actuelle et la nouvelle, sur le besoin de préciser noir sur blanc dans la
loi que la réserve est consommée jusqu’à son épuisement à concurrence de
zéro, ou encore sur un possible plafond de la réserve, à fixer pour éviter un
report trop lointain des arbitrages politiques. L’élément le plus discuté a été la
disposition transitoire touchant la constitution initiale de la réserve. Il est
proposé qu’un montant équivalent à 10% du total des charges au budget 2024
soit pris comme référence ; des magistrats suggéraient un autre système, en
fonction des fonds propres de chaque commune.

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En conclusion, les communes appellent vraiment de leurs vœux
l’introduction de cette possibilité. Celle-ci n’apporte toutefois pas de solution
à la baisse d’impôt potentielle, cet outil conjoncturel ne répondant pas à
l’impact structurel attendu. En conséquence, l’ACG souhaite avoir du temps
pour travailler et partager ses questionnements avec les deux départements
concernés, au plus tard d’ici à la fin du 1er trimestre 2025, et dans tous les cas
avant la fin de la législature municipale.
Questions des députés
Un député (S) demande si des tensions ont émergé dans les discussions, en
rapport avec, d’un côté, la minutie apportée à l’examen de ce projet de loi et,
de l’autre, le fait que celui-ci apporte une bouffée d’oxygène salutaire pour
certains des membres de l’ACG.
M. Gomez relève que la demande des communes, historiquement, est que
le carcan de la LAC soit assoupli, d’autant plus que les estimations qui arrivent
du département font apparaître des différences entre les prévisions du budget
et les comptes. Comme cela a été dit, l’outil qui est mis à disposition crée une
certaine souplesse, mais il a été fait dans la précipitation. Il suscite toute une
série de questionnements. Par exemple, une commune qui a 8 millions de
francs de dépenses aura une réserve de 800 000 francs. Dans la situation
actuelle, il est possible qu’elle ait un déficit de 1,2 million dû à la baisse fiscale
et à des investissements. Il faudrait déterminer ce qu’il se passerait dans ce cas,
si les prévisions d’augmentation annoncées à la suite de la baisse fiscale ne
viennent pas. D’un coup, il faudrait revenir à l’équilibre. Théoriquement, les
articles de la LAC s’appliqueront et il faudrait le spécifier. En outre, cette
réserve pourra augmenter, mais aucune limite n’est fixée. Pour une commune
qui a 8 millions de francs de dépenses, avoir une réserve de 10 millions de
francs n’aurait pas de sens. Ces points devraient être discutés, mais ils ne l’ont
pas été, en raison de l’urgence à trouver un accord avant le mois de novembre.
Pour les communes, le fond du problème, c’est la baisse structurelle. En
conclusion, elles sont ouvertes à cette option, mais pas de cette manière et
demandent, avec plus ou moins de nuances parmi les 45 communes, de
disposer de temps pour discuter des modalités. Par ailleurs, sur le long terme,
les communes estiment que l’objectif est tout de même d’avoir des budgets à
l’équilibre. C’est une question de bonne gestion mais, pour cela, il ne faut pas
baisser les recettes fiscales.
Mme Bruchez ajoute que c’est sur la temporalité que l’avis des communes
diffère, et pas sur le projet en lui-même. C’était le point d’achoppement entre
les communes.

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M. Staub précise que les communes ont compris la volonté du Conseil
d’Etat d’aller rapidement pour les arranger, même si l’outil conjoncturel ne
résout pas le problème structurel. Certaines communes souhaitaient une mise
en œuvre immédiate, d’autres n’étaient pas sûres que cela réponde vraiment à
un besoin, et le consensus a finalement était que l’outil proposé est intéressant
et qu’il n’est pas question de refuser davantage d’autonomie. Cela dit, il ne
s’agit pas de minutie mais de questions assez fondamentales. Les communes
rejoignent le Conseil d’Etat dans sa volonté de créer le meilleur outil possible.
C’est tout de même un changement assez copernicien et, même si certaines
communes auraient préféré en disposer dès 2025, elles prennent sur elles de le
décaler d’une année.
Un député (LJS) souligne que l’apport d’entrée et le plafond doivent en
effet être clarifiés. Concernant l’apport initial, on pourrait tenir compte de la
fortune de la commune et on pourrait imaginer que ce soit plus de 10%, pour
activer ces sommes bloquées et non utilisables. Ces questions restent ouvertes
et peuvent être abordées. Il serait utile pour cela de connaître les cas,
notamment pour les petites communes. Pour revenir sur les propos de
M. Gomez, ce qui est important, c’est que les comptes soient équilibrés, et pas
les budgets. Il est vrai que les communes sont dépendantes des prévisions
cantonales mais, avec des budgets peut-être sous-évalués en revenus, la réserve
pourrait de facto ne pas être utilisée. Au regard de tout cela, il souhaiterait
savoir si l’ACG est en mesure d’indiquer comment les diverses communes sont
touchées et de proposer un système d’apport initial et un plafond.
M. Staub relève que la solution des 10% a en effet posé problème aux
communes. A la décharge du Conseil d’Etat, il y a autant de situations que de
communes, et cette option a l’avantage de pouvoir s’appliquer à toutes. Deux
autres pistes ont été évoquées : les réserves existantes, mais les variations entre
communes peuvent être énormes, notamment en raison des arrivées et des
départs de certains contribuables ; et la fortune nette, qui est une piste dont
l’ACG aimerait discuter avec le canton. Cela étant dit, l’approche doit
forcément être globale et il sera difficile de trouver une solution qui soit bonne
pour tout le monde. C’est pour ça qu’il faut effectuer des simulations. Quant
au plafond, son niveau n’a pas été discuté, mais là aussi il faut une approche
globale. Toutes ces questions doivent être traitées et l’ACG pourra assez
rapidement faire une proposition au Conseil d’Etat.
M. Gomez ajoute que d’autres détails techniques doivent être discutés, par
exemple sur l’alimentation de la réserve. Il paraît clair que les bénéfices issus
de l’évaluation des biens ne devraient pas y contribuer. C’est assez évident. Ce
qui se passe après doit aussi être clarifié, même si les articles 122 et suivants
de la LAC devraient s’appliquer. En outre, comme cela a été dit, les communes

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demandent que l’alinéa 2, qui prévoit que les communes de plus de
50 000 habitants puissent prouver le retour à l’équilibre en huit ans au lieu de
quatre et qui a été supprimé dans le projet, soit rétabli.
Un député (PLR) demande, du point de vue du calendrier, si l’ACG estime
que ce projet de loi devrait être traité avec l’initiative « J’y vis, j’y paie », qui
pourrait aussi chambouler beaucoup de choses.
Mme Bruchez répond par la négative.
M. Staub souligne qu’il ne faut pas mélanger le structurel et le conjoncturel.
Cela amènerait vraiment de la confusion. En outre, sur le timing, si le
contreprojet à l’initiative « J’y vis, j’y paie » passe, c’est un travail qui se
compte en mois, voire en années. Les temporalités sont complètement
différentes. Il faudrait consulter le Conseil d’Etat sur ce point, mais le fait de
lier les deux serait probablement une mauvaise idée.
Mme Bruchez confirme que, si la réserve doit être utilisable pour 2026, il
n’est pas possible d’attendre.
M. Dunand ajoute qu’il faut tenir compte du changement de législature. Si
ce projet aboutit avec les amendements évoqués, ce serait avant la fin de la
législature en cours.
Une députée (Ve) demande comment l’ACG compte travailler pour faire
des propositions d’ici à la fin du 1er trimestre.
Mme Bruchez explique que l’administration s’occupera de la partie
technique. La commission des finances de l’ACG sera mandatée pour travailler
sur le sujet et pour échanger avec les deux départements concernés. In fine,
c’est l’assemblée générale qui votera sur les propositions qui seront faites à
l’Etat.
M. Dunand ajoute que, ce qui manque, ce sont des visualisations des effets
de la réserve sur quelques années. Quand ceux-ci seront mieux connus, les
communes pourront mieux s’approprier ce mécanisme qui leur est inconnu.
Avec ces simulations, les discussions pourront aller plus vite.
Une députée (PLR) fait remarquer que certaines communes ont crié au
scandale en disant que, si l’acceptation de la baisse des impôts arrivait au mois
de novembre, des prestations publiques disparaîtraient. Or, ce projet, même s’il
reste à discuter, propose de donner un coup de pouce aux communes dès 2025
pour éviter précisément le drame annoncé. Elle s’interroge par conséquent sur
la façon dont les communes concernées assument ce discours qui semble
totalement contradictoire.
M. Gomez observe que la réserve ne change rien à l’affaire. Le déficit sera
quand même là. Ce que les communes ne souhaitent pas, c’est arriver à la

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situation vaudoise, c’est-à-dire à un endettement grave des communes à la suite
de transferts de charges. La réserve dont il est question ici n’est qu’un outil de
plus, que les communes saluent mais questionnent, et qui permet de passer une
phase transitoire éventuellement. Ce sont des paris. Si, comme semble le
penser le Conseil d’Etat, la baisse fiscale amènera ensuite des recettes
additionnelles, très bien. Toutefois, si ce n’est pas le cas, la réserve ne changera
rien. Au contraire, le retour à l’équilibre sera encore plus compliqué, puisque
le déficit sera relativement lourd. Ce sont deux problèmes distincts. Le premier
est structurel, avec une baisse des recettes. Pour passer cette étape, un outil est
proposé, qui permet d’aller au-delà de l’article 122 de la LAC mais, si les
choses se passent comme les prévisions le laissent entrevoir, en deux ou trois
ans, la réserve sera utilisée.
M. Dunand ajoute que, sur le plan technique, la réserve est créée au
1er janvier 2024. Or les communes font actuellement leur budget 2025. Elles
devraient en réalité déjà consommer la réserve pour les déficits budgétaires
2024. En 2025, le résiduel serait consommé, voire les années suivantes. Cela
provoquerait un décalage dans le temps, d’où l’effet conjoncturel, mais en
aucun cas une création de nouvelles recettes ou une baisse de dépenses
structurelles.
Le président remercie les représentants de l’ACG et prend note que la
commission attend des nouvelles d’ici fin mars 2025 au plus tard.
Présentation conjointe de l’ACG et du Conseil d’Etat, le 9 avril 2025
Sont présents : Mme Karine Bruchez, présidente de l’ACG et maire
d’Hermance ; M. Alfonso Gomez, vice-président de l’ACG et conseiller
administratif de la Ville de Genève ; M. Martin Staub, vice-président de l’ACG
et maire de Vernier ; M. Alexandre Dunand, directeur financier, ACG ;
Mme Carole-Anne Kast, conseillère d’Etat, DIN ; M. Nicolas Fournier,
secrétaire général adjoint, DIN ; Mme Nathalie Fontanet, conseillère d’Etat,
DF ; M. Olivier Fiumelli, secrétaire général adjoint, DF.
Les travaux reprennent sur le projet de loi 13507, dont l’examen avait été
suspendu dans l’attente du retour de l’ACG, laquelle avait sollicité un délai
jusqu’au 31 mars afin de présenter des propositions, bien qu’elle ait déjà
exprimé son accord de principe sur le projet. Un synoptique comportant les
amendements proposés par l’ACG est distribué, ces derniers étant en grande
partie repris par le Conseil d’Etat. L’objet de la séance est la présentation
conjointe du Conseil d’Etat et de l’ACG sur ce sujet.
Mme Kast rappelle les principales étapes du projet. Le Conseil d’Etat a
adopté en juin 2024 le projet de loi 13507, qui vise à offrir aux communes une

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plus grande marge de manœuvre dans l’élaboration de leurs budgets,
notamment par l’instauration d’un instrument de réserve conjoncturelle. Le
projet a été présenté devant la commission le 11 septembre. L’ACG, entendue
le 25 septembre, a confirmé son accord de principe tout en émettant des
réserves sur certains éléments du dispositif. Une séance de travail s’est tenue
en décembre. A cette occasion, un travail commun a été effectué en vue d’un
amendement partagé, conformément à ce qui avait été convenu lors des
auditions. Bien que la version commune n’ait pas pu être atteinte à 100%, le
contenu de l’amendement est convergent à 95%. Une divergence subsiste, qui
sera expliquée. Il est souligné que le désaccord partiel reste acceptable.
Mme Fontanet rappelle le cadre légal en vigueur, à savoir l’obligation de
présenter des budgets équilibrés. Des autorisations de déficit existent dans le
cadre de la modification apportée lors de l’adoption de la RFFA pour la période
2020-2027. Cette même disposition s’applique également aux cantons. Des
excédents importants ont été constatés dans les comptes communaux pour les
années 2021, 2022 et 2023, comme cela a été le cas pour le canton, malgré des
budgets déficitaires ou à peine équilibrés. Cette situation, bien qu’hétérogène
selon les communes, a engendré une frustration parmi certaines d’entre elles
qui ne pouvaient pas développer de prestations supplémentaires dans le budget
suivant. Par ailleurs, certains projets de développement dans plusieurs
communes engendrent un décalage entre les dépenses planifiées et les recettes
fiscales futures. Face à cette situation, des demandes récurrentes
d’assouplissement du cadre légal ont été formulées par les communes. Le
canton, étant lui-même doté depuis plusieurs années d’une réserve
conjoncturelle prévue dans la constitution, a estimé qu’il n’existait pas de
raison objective de ne pas offrir aux communes les mêmes possibilités. Le
projet de loi reprend à cet effet les dispositions prévues par la LGAF pour le
canton. Sur le plan technique, la réserve conjoncturelle constitue une
composante des fonds propres. Elle sert d’indicateur pour définir le niveau de
déficit admissible dans les prochains budgets. Ce déficit ne peut excéder le
montant de la réserve conjoncturelle. Celle-ci est alimentée par des excédents
comptables et est consommée lors de déficits comptables. Elle augmente
lorsqu’un excédent est constaté aux comptes, et peut alors être partiellement
affectée à la réserve. Elle diminue lors de la clôture des comptes déficitaires,
dans la mesure du déficit. Concernant le budget, il ne s’agit que d’un
indicateur : la réserve n’est pas réduite à ce stade, la diminution ne s’opérant
qu’au moment de l’enregistrement des résultats aux comptes.
Mme Kast ajoute une précision : il est possible de dépasser cet indicateur,
mais sous réserve de l’application des règles de retour à l’équilibre
actuellement en vigueur pour les communes. L’indicateur permet un écart par

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rapport à l’équilibre tant que le déficit reste inférieur à ce seuil. En cas de
dépassement, les mécanismes existants sont déclenchés, notamment
l’élaboration d’un plan de retour à l’équilibre ou des mesures d’assainissement,
comme c’est le cas aujourd’hui. La différence réside dans le fait que l’exigence
d’équilibre budgétaire, fixée aujourd’hui à zéro, sera désormais corrélée au
montant de la réserve conjoncturelle. Cela élargit la marge de manœuvre, tout
en maintenant des garde-fous pour les situations dépassant le seuil.
Mme Fontanet précise que l’intention initiale est de permettre une
alimentation de la réserve conjoncturelle à hauteur de 10% des charges totales
de l’exercice précédant l’entrée en vigueur du dispositif. Ce niveau correspond
à celui observé dans la réserve conjoncturelle de l’Etat, qui s’élève
actuellement à un milliard.
Mme Kast souligne que, dans la majorité des amendements, les communes
ont souhaité introduire des règles plus restrictives que celles initialement
proposées par le Conseil d’Etat. Ce dernier avait envisagé des mécanismes
offrant davantage de souplesse, mais les communes ont préféré adopter une
approche plus prudente ou encadrée, en proposant un mécanisme moins libéral.
En application du principe selon lequel « qui peut le plus peut le moins », le
Conseil d’Etat n’a pas émis d’opposition à cette volonté de réduction des
marges de manœuvre. Cette orientation ne soulève aucune objection dans la
mesure où elle est cohérente avec la philosophie générale du projet.
M. Fournier mentionne qu’un tableau récapitulatif de tous les
amendements proposés a été transmis. Parmi les principales évolutions par
rapport à la version initiale du projet de loi 13507 figure la volonté de permettre
une plus grande souplesse dans l’affectation de l’excédent aux comptes à la
réserve. Alors que le projet initial prévoyait une affectation automatique de
100% de l’excédent, la nouvelle proposition consiste à permettre aux
communes, par voie de délibération au moment des comptes, de choisir une
affectation allant de 0 à 100%.
Mme Fontanet précise que ce mécanisme est déjà appliqué au niveau
cantonal, où le Conseil d’Etat détermine lui-même la part de l’excédent
affectée à la réserve conjoncturelle.
M. Fournier poursuit en évoquant une autre évolution majeure :
l’introduction d’un plafond pour la réserve conjoncturelle, fixé à 15% des
charges du dernier exercice. Ce plafonnement, absent de la version initiale du
projet de loi, fait suite à des remarques formulées lors de l’audition du Conseil
d’Etat. En outre, la question de l’entrée en vigueur du mécanisme et de son
opérationnalisation dans les budgets et les comptes a été abordée. Initialement,
il était prévu que le dispositif s’applique aux budgets 2025 et aux comptes

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2024. Compte tenu du retard dans le calendrier, il est proposé que l’application
débute avec les comptes 2025 et le budget 2026. Une autre adaptation concerne
l’alimentation initiale de la réserve : plutôt que d’imposer un taux uniforme de
10%, il est proposé de permettre aux communes de décider, par voie de
délibération, d’une alimentation allant de 0 à 15% des charges du dernier
exercice budgétaire voté, soit vraisemblablement le budget 2025.
Mme Kast précise que, si le projet de loi est adopté par le Grand Conseil, les
communes pourront affecter une partie des résultats des comptes 2024 à la
réserve conjoncturelle, en vue de leur utilisation dans le budget 2026.
M. Dunand rectifie en précisant qu’il ne s’agit pas des comptes 2024 mais
du bilan d’entrée 2025, la délibération ayant lieu en 2025 et touchant ce bilan.
M. Staub explique que deux objectifs ont motivé les modifications
apportées. D’une part, l’introduction d’un plafond visait à répondre à une
inquiétude relative à l’absence de limite, en proposant un cadre clair avec
l’accord du Conseil d’Etat. D’autre part, la suppression de l’automaticité de
l’affectation de l’excédent s’inscrit dans une volonté de rapprocher le
fonctionnement du régime communal de celui en vigueur au niveau cantonal.
Il est souligné que les Conseils municipaux disposent de prérogatives moindres
que le Grand Conseil, et qu’il paraissait donc inopportun de leur retirer ce
pouvoir de décision à travers un mécanisme automatique.
Mme Kast signale la persistance d’une divergence concernant une
disposition spécifique. Dans le régime actuel prévu par la LAC, lorsqu’une
commune dépasse le déficit autorisé dans le cadre de la RFFA ou présente un
déficit hors RFFA, elle est tenue de présenter un plan de retour à l’équilibre
sur quatre ans. L’article 122, alinéa 2, de la LAC prévoit toutefois une
dérogation pour les communes de plus de 50 000 habitants, qui peuvent
solliciter une extension de ce délai à huit ans. Le Conseil d’Etat considère que
l’introduction de la réserve conjoncturelle apporte une souplesse suffisante,
rendant ce régime d’exception obsolète. Le Conseil d’Etat estime que les
mêmes règles doivent s’appliquer à toutes les communes. La responsabilité
incombe aux autorités communales de gérer les montants affectés à la réserve.
Si le seuil de cette dernière est dépassé, un plan de retour à l’équilibre sur
quatre ans doit être appliqué, sans distinction de taille. Il est estimé que de
telles exceptions allongeraient excessivement les délais et introduiraient des
disparités injustifiées entre les communes.
Mme Bruchez indique que l’assemblée générale de l’ACG a voté le maintien
de la formulation actuelle, considérant que cette disposition n’est pas liée au
mécanisme de la réserve conjoncturelle. Il est précisé qu’une révision plus
large de la LAC est prévue dans un second temps, et que de nombreuses autres

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différences existent entre les communes, notamment à l’article 90. L’ACG
considère que cette question doit être traitée ultérieurement, dans le cadre de
cette révision globale.
M. Gomez précise que, si les communes ont proposé certaines
modifications sans dépasser ce que proposait le Conseil d’Etat, c’est
notamment pour éviter des à-coups. Une réserve conjoncturelle trop élevée
suivie d’un retour rapide à l’équilibre pourrait engendrer des déséquilibres. Le
lissage budgétaire est essentiel. Une commune sans réserve conjoncturelle et
en fort déficit est soit confrontée à un problème structurel nécessitant une
restructuration ou des apports, soit en train d’absorber une phase
d’investissement majeur générant une augmentation des charges de
fonctionnement. Le retour à l’équilibre sur quatre ans pourrait s’avérer
difficile. Il est donc jugé préférable d’étendre ce délai pour les grandes
communes. Il est rappelé que plusieurs articles prévoient déjà des exceptions
pour celles-ci, comme l’article 127, qui impose un contrôle à terme à la Ville
de Genève. Ce type de disposition ne paraît pas pertinent dans le cadre de la
discussion sur la réserve conjoncturelle. Un retour à l’équilibre sur huit ans
permet une meilleure planification, sans porter atteinte à l’essence des
politiques publiques. C’est dans ce sens que les communes se sont prononcées.
Questions des députés
Un député (LJS) soulève deux points. En premier lieu, il salue
l’introduction du plafond à 15%, qui apporte de la clarté, tout en relevant une
confusion possible entre la base de calcul de ce pourcentage sur les budgets,
alors que l’alimentation de la réserve repose sur les excédents constatés dans
les comptes. Il questionne la pertinence de fonder ce plafond sur les charges
du dernier budget voté, en soulignant le risque que, dans le cas d’une
diminution du budget, une partie de la réserve doive être dissoute
automatiquement pour respecter la limite des 15%. Il suggère qu’il pourrait
être plus approprié de se baser sur les comptes validés plutôt que sur les
budgets.
M. Dunand répond que le choix du budget repose sur sa plus grande
proximité avec la réalité anticipée, car il comprend moins d’éléments
comptables non monétaires, tels que les amortissements complémentaires, qui
pourraient fausser l’image financière. Etant donné qu’il s’agit d’une contrainte
budgétaire, et non comptable, il a été jugé préférable d’adopter comme
référence les chiffres issus du dernier budget voté, qui sont les plus
immédiatement disponibles.

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Le député (LJS) évoque la situation du canton, où le budget s’avère souvent
éloigné de la réalité, et interroge sur l’impact de cette différence.
M. Gomez reconnaît que des variations importantes existent, mais que le
budget est plus proche de la réalité en raison de l’effet que peuvent produire
certains événements exceptionnels d’une année à l’autre.
Mme Fontanet rappelle que des hausses de charges ont été observées, et que,
si le plafond était fixé sur la base des comptes, il risquerait de s’éloigner
significativement de la réalité des charges courantes.
M. Staub souligne que, dans un contexte de transfert de très gros
contribuables, certaines communes peuvent voir leurs recettes fortement
diminuer, tandis que d’autres bénéficient d’une hausse. Le budget, bien qu’il
puisse sembler contre-intuitif, est moins sensible aux effets exceptionnels et
offre un profil plus lissé. Une évaluation des avantages et inconvénients des
deux approches a été menée, au terme de laquelle le choix s’est porté sur le
budget, pour une meilleure maîtrise des effets de variation.
Mme Kast ajoute que les amortissements complémentaires, souvent votés
en fin d’exercice, ont un impact sur les comptes. Une commune qui enregistre
un excédent important peut y affecter des amortissements complémentaires, ce
qui, en cas de mauvaise anticipation, peut générer un déficit. En prenant les
comptes comme référence, ces ajustements de fin d’année peuvent ainsi
fausser la mesure réelle des capacités de financement.
Le député (LJS) souligne qu’en cas de diminution du budget, et avec une
réserve déjà alimentée à hauteur de 15%, une dissolution automatique partielle
sera inévitable du fait du plafonnement. Il enchaîne ensuite avec une deuxième
question portant sur la pratique antérieure : à savoir si la Ville de Genève a
déjà eu recours à une période de plus de quatre ans pour procéder à un
assainissement financier.
M. Gomez indique qu’un cas récent a été présenté au Conseil d’Etat, qui a
accepté un plan conditionnel. Hormis ce cas, les précédents remontent, selon
ses souvenirs, à avant les années 2000.
Mme Kast précise qu’un plan de retour à l’équilibre sur huit ans a bien été
demandé et mis en œuvre, atteignant la durée maximale permise.
Le député (LJS) demande confirmation qu’aucune commune n’a dépassé
le délai de quatre ans.
M. Gomez répond qu’il ne peut pas le confirmer avec certitude, mais
rappelle que l’objectif du mécanisme est de disposer d’un outil
complémentaire pour faire face à des situations financières difficiles. Si une
commune se trouve confrontée à un problème structurel, la réserve

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conjoncturelle pourrait être consommée rapidement, nécessitant alors des
mesures immédiates. Il estime que le délai de quatre ans, même en présence de
cette réserve, pourrait s’avérer insuffisant, et qu’un étalement sur huit ans
permettrait une meilleure planification et éviterait de porter atteinte à certaines
politiques publiques essentielles.
Mme Bruchez observe que la logique d’égalité de traitement aurait aussi pu
conduire à proposer un allongement à huit ans pour toutes les communes.
M. Gomez confirme qu’aucune commune n’a été contrainte de présenter
un plan d’assainissement sur huit ans jusqu’à ce jour, ce cas récent constituant
une première.
Mme Kast complète en indiquant que, depuis les années 2000, toutes les
communes ayant été soumises à un plan de retour à l’équilibre ont respecté les
délais fixés et ont même obtenu des résultats permettant d’atteindre l’équilibre
plus rapidement que prévu.
M. Gomez conclut en précisant que ce mécanisme ne doit s’appliquer qu’en
cas de situation exceptionnelle. Il s’agit d’un instrument supplémentaire
permettant de répondre aux besoins de certaines communes confrontées à
d’importants investissements. En cas de dégradation grave, le Conseil d’Etat
devra, de toute manière, adopter des mesures spécifiques. Ce mécanisme vise
également à rassurer les communes actuellement dans une dynamique de
développement soutenu.
Le député (LJS) exprime une inquiétude particulière pour les communes de
Perly et Confignon, qu’il considère comme plus vulnérables que la Ville de
Genève, qui est pourtant la seule actuellement concernée par la disposition du
délai de huit ans.
M. Gomez partage cette analyse et indique que c’est précisément pour cette
raison que l’extension de cette mesure à d’autres communes semble pertinente.
Un député (PLR) relève que le besoin de réforme ne devrait pas concerner
uniquement la loi sur les communes, mais que le canton pourrait également
s’inspirer de certains dispositifs existants dans les communes. Sur le plan
historique, il souligne qu’aucune commune n’a réellement rencontré de
difficultés majeures pour assurer son fonctionnement. Des déficits ont pu
apparaître, nécessitant la mise en place de plans de retour à l’équilibre, mais,
dans tous les cas, la situation a pu être corrigée dès l’année suivante. Il exprime
des réserves quant à l’opportunité de prévoir une durée pouvant aller jusqu’à
huit ans pour un retour à l’équilibre, en considérant que ce ne sont pas les
grandes communes qui seraient principalement concernées, mais bien les
petites. Un investissement de 24 millions dans une commune dont le budget ne
dépasse pas ce montant n’a pas le même impact que dans une commune comme

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la Ville de Genève. Il soulève également une question concrète concernant
l’article 130, alinéa 7, qui prévoit une première affectation à la réserve
conjoncturelle. Il s’interroge sur la pertinence de maintenir cette disposition,
dans la mesure où le mécanisme d’alimentation a été modifié, permettant
désormais une affectation comprise entre 0% et 15% dès le premier exercice,
avec une montée en charge progressive jusqu’au plafond. Il exprime son
étonnement concernant la préférence donnée au budget plutôt qu’aux comptes,
estimant que les budgets comportent par définition une marge d’estimation,
tandis que les comptes, une fois révisés, reflètent fidèlement la réalité. Il
rappelle que l’objectif d’une réserve conjoncturelle est de se baser sur des
éléments tangibles. Il fait écho aux propos de M. Gomez en évoquant le cas
d’un investissement important entraînant des charges futures, notamment sous
forme d’amortissements, et estime que cette situation est déjà couverte par
l’article 115, alinéa 3.
M. Gomez précise que la législation interdit de présenter un déficit
excédant le montant total des amortissements. A titre d’exemple, il indique que
la Ville de Genève, dont le montant d’amortissements s’élève à 95 millions,
peut présenter un déficit de 50 à 70 millions sans difficulté, mais serait tenue
de présenter un plan de retour à l’équilibre si elle atteignait un déficit de
100 millions, faute de réserve conjoncturelle disponible. Le fait de devoir
engager un tel plan de retour à l’équilibre, alors que le déficit reste inférieur au
niveau des amortissements, soulève la question de la durée de redressement
– qu’elle soit de quatre ou de huit ans – et de l’impact que cela peut avoir sur
la mise en œuvre des politiques publiques.
Mme Bruchez souligne que la problématique ne réside pas tant dans la
nature des amortissements que dans la durée de retour à l’équilibre permise
pour absorber les déficits.
M. Gomez confirme qu’il n’est pas possible de présenter un déficit
excédant le montant des amortissements autorisés.
M. Dunand revient sur l’article 130, alinéa 7, en précisant que cette
disposition reste pertinente, notamment dans le cadre de la transition entre les
mécanismes existants et le nouveau régime de réserve conjoncturelle. Il
rappelle que certaines communes disposent déjà d’écritures de réserve
conjoncturelle dans leurs capitaux propres, et qu’il était nécessaire de
formaliser le passage entre l’ancien dispositif, essentiellement comptable, et le
nouveau, qui introduit une contrainte budgétaire.
Un député (PLR) demande des précisions sur la nature de la réserve
conjoncturelle actuellement en vigueur dans certaines communes.

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M. Dunand explique qu’il s’agit d’écritures au bilan, sans incidence
juridique ou budgétaire, utilisées à titre informatif dans le cadre des capitaux
propres. Ces écritures permettent à certaines communes de signaler qu’un
excédent a été mis de côté en prévision de déficits futurs, mais n’ont aucun
caractère contraignant. Ce dispositif est prévu dans le cadre du modèle
comptable harmonisé MCH2.
M. Staub estime que cette ancienne forme de réserve conjoncturelle n’a
aucune utilité effective. Elle permet uniquement de rassurer les Conseils
municipaux sur le fait que les excédents n’ont pas été engagés inutilement.
Toutefois, étant donné qu’il s’agit de simples écritures dans les fonds propres,
elles ne produisent aucune conséquence légale ou comptable.
Mme Fontanet confirme que ces réserves n’obéissent pas aux mêmes règles
et relèvent uniquement d’écritures comptables.
M. Staub insiste sur la nécessité de transformer les réserves conjoncturelles
existantes pour qu’elles aient un impact réel sur la gestion financière. Faute de
cela, la coexistence de réserves fictives sans effets concrets et de vraies
réserves conjoncturelles produisant des effets budgétaires conduirait à une
situation incohérente, qu’il convient d’éviter.
Un député (PLR) observe que ces anciennes réserves conjoncturelles ne
sont pas éligibles pour alimenter le nouveau dispositif, et demande pourquoi.
Mme Kast précise que de nombreuses communes n’ayant pas vu d’utilité
budgétaire à l’ancienne réserve conjoncturelle n’ont pas eu recours à cet outil.
Intégrer ces écritures dans la nouvelle réserve conjoncturelle reviendrait à
pénaliser les communes qui ont choisi de ne pas engager d’opérations
purement esthétiques dans leur bilan, ce qui représente la majorité d’entre elles.
En conséquence, les anciennes réserves conjoncturelles ne seront pas
transférées ni utilisées pour alimenter la nouvelle. Il n’y aura pas de double
dispositif.
Le député (PLR) conclut que les anciennes réserves conjoncturelles seront
donc dissoutes, ce qui entraînera une augmentation de la fortune communale.
M. Gomez confirme cette interprétation, en rappelant que, comme
aujourd’hui, la réserve conjoncturelle constitue une composante de la fortune.
Un député (S) aborde la question relative à l’article 130, alinéa 7, qui
prévoyait initialement une automaticité de l’affectation de 10% à la réserve
conjoncturelle. Il relève que l’ACG a proposé de remplacer cette automaticité
par un mécanisme permettant à chaque commune de décider de cette
affectation par le biais d’une délibération. Il s’interroge sur l’existence d’un
certain nombre de communes qui ne souhaiteraient pas constituer de réserve
conjoncturelle, et sur le fait de savoir si ces communes forment une majorité.

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Il évoque une absence d’envie, plutôt qu’un besoin, de se doter d’un outil
permettant de générer des excédents de charges dans les budgets futurs.
M. Staub nuance cette lecture, en expliquant que les communes qui
choisiraient de ne pas mettre en place de réserve conjoncturelle sont
généralement celles qui, par expérience, n’ont jamais présenté de charges
excédentaires et parviennent chaque année à boucler leur budget sans
difficulté. Il cite notamment les communes de Vernier et la Ville de Genève,
qui ont l’habitude de constituer ce type de mécanisme et continueront
probablement à le faire. Il précise que, pour la grande majorité des communes,
il est essentiel de laisser au Conseil municipal la possibilité d’intervenir dans
le cadre budgétaire, d’autant que celui-ci se sent souvent dépossédé de ce rôle.
Il ajoute qu’une obligation a été introduite : celle de se prononcer. Aucune
commune ne pourra rester passive. Une délibération sera donc nécessaire, quel
qu’en soit le contenu.
Le député (S) pose ensuite une seconde question portant sur la procédure.
Il évoque l’hypothèse où l’exécutif communal ne soumettrait pas de
proposition de délibération pour créer une réserve conjoncturelle. Il s’interroge
sur la possibilité, pour le délibératif, de proposer et d’adopter une telle
délibération de sa propre initiative, sans l’accord de l’exécutif.
M. Fournier précise que, sur le fond, la création de la réserve conjoncturelle
devient obligatoire. Une délibération devra donc être déposée par le Conseil
administratif, même si elle fixe l’affectation à zéro. Il rappelle qu’une
délibération est requise au moment de la constitution initiale de la réserve, mais
aussi lors de l’adoption des comptes, pour décider d’une éventuelle
alimentation en fonction des excédents. A chaque fois, une délibération devra
être présentée par le Conseil administratif, précisant le pourcentage proposé.
Le Conseil municipal aura la possibilité de modifier cette affectation dans le
cadre du débat politique.
Mme Kast complète cette explication en indiquant qu’en vertu de la LAC,
les Conseils municipaux disposent d’un droit d’initiative en matière de
délibération. L’attente demeure que le Conseil administratif présente une
délibération, même avec une affectation nulle. Un débat démocratique
s’ensuivra, et dans les limites prévues par le cadre légal du projet de loi, le
Conseil municipal pourra choisir de suivre ou non la proposition de l’exécutif.
Elle rappelle que le droit d’initiative des Conseils municipaux est garanti,
même si sa mise en œuvre dépendra de leur capacité effective à l’exercer.
Une députée (Ve) souhaite savoir si, avec cette nouvelle version du projet,
certaines communes continuent de s’y opposer.

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Mme Bruchez répond qu’un consensus a désormais été trouvé entre les
communes, et que le vote s’est déroulé de manière claire. L’ensemble des
communes concernées sont désormais alignées sur ce projet.
Un député (PLR) souligne que la volonté d’aligner les communes sur le
fonctionnement du canton apparaît paradoxale, dans la mesure où l’expérience
montre que le mécanisme de la réserve conjoncturelle n’a pas permis au canton
de résoudre ses propres problèmes structurels. Il rappelle que les communes
ne présentent pas de dette nette, ce qui signifie, selon lui, que la création d’une
réserve conjoncturelle permettrait aux communes de maintenir leur capacité de
dépense en période favorable, sans nécessairement constituer d’économies
pour les périodes plus difficiles. Il en conclut que, dans un tel schéma, la dette
nette ou brute ne pourra plus être réduite. Il estime que le système communal
actuel, tel qu’il est conçu, explique pourquoi les communes ne sont pas
endettées, contrairement au canton, qui a connu une importante phase
d’endettement avant la mise en place de sa propre réserve conjoncturelle. Il
ajoute que la réserve conjoncturelle a été instaurée au moment où la dette
cantonale était déjà élevée, et qu’en affectant les excédents positifs à cette
réserve sans prendre en compte la dette passée, le canton ne répond pas au
problème initial de désendettement.
Mme Kast conteste cette analyse en indiquant qu’il n’existe aucun lien direct
entre la dette et la réserve conjoncturelle.
Le député (PLR) réaffirme que le lien est pourtant inévitable, dans la
mesure où la possibilité offerte aux communes de présenter un déficit, en
s’appuyant sur la réserve conjoncturelle, modifie fondamentalement le cadre
actuel. Il rappelle que les communes ne peuvent pas présenter de budget
déficitaire et qu’en raison d’une conjoncture favorable ces dernières années,
leur situation s’est améliorée.
Mme Kast précise que la réserve conjoncturelle n’est pas une réserve au sens
comptable du terme, mais un indicateur budgétaire. Il s’agit d’un outil
permettant de prendre un certain niveau de risque dans la prévision d’un
déficit. Si ce risque se réalise, les mécanismes ordinaires de gestion
s’appliquent. La réserve conjoncturelle ne constitue pas un fonds dans lequel
il serait possible de puiser. Elle est alimentée par les excédents et absorbée par
les déficits. Si les résultats sont positifs, le risque ne se matérialise pas. Si les
résultats sont négatifs, la dette se creuse et d’autres outils, tels que
l’amortissement ou le paiement des intérêts, prennent le relais. Elle reconnaît
l’existence d’une interaction possible entre réserve et dette, mais précise que
les deux mécanismes fonctionnent de manière distincte.

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Mme Fontanet rejoint cette réflexion en rappelant que la possibilité de
maintenir la réserve conjoncturelle sur une durée de quatre ans – et non huit –
est essentielle pour éviter que le dispositif ne favorise des déficits prolongés.
M. Gomez souligne que les communes disposent bel et bien de dettes,
principalement en lien avec leurs investissements. Il distingue toutefois la dette
liée aux investissements de la gestion du compte de fonctionnement.
L’introduction de la réserve conjoncturelle permet aux communes de présenter
temporairement des budgets de fonctionnement déséquilibrés, sans être
immédiatement contraints de présenter un plan de retour à l’équilibre. En cas
de retournement économique, ou de dégradation du contexte international, des
mesures devront de toute manière être prises. Il note que les projets
d’investissement prévus dans plusieurs communes, notamment en lien avec le
développement de nouveaux quartiers ou la transformation de la gare, risquent
d’engendrer d’importants besoins de financement.
M. Staub exprime sa compréhension quant à l’inquiétude soulevée. Il
rappelle que la réserve conjoncturelle constitue un outil de nature
conjoncturelle, non structurelle. Si un problème structurel survient, la réserve
sera rapidement épuisée et la commune devra revenir à des mécanismes
structurels de rééquilibrage. Le risque de créer de la dette structurelle par le
biais de la réserve conjoncturelle est dès lors considéré comme extrêmement
limité. Il insiste sur le fait que, si la réserve est utilisée en une seule année, un
retour à l’équilibre est exigé dès l’année suivante. Le dispositif ne constitue
pas une incitation suffisante pour transformer en profondeur les habitudes
budgétaires des communes. Il s’agit d’un outil ponctuel, qui permet de réagir
à une situation exceptionnelle, mais qui ne modifie pas les pratiques établies.
Il souligne enfin que c’est précisément pour limiter les risques que les
communes ont proposé l’instauration d’un plafond.
Mme Bruchez conclut en réaffirmant que le plafond de 15%, proposé par les
communes, permet de garantir un encadrement raisonnable du dispositif et de
limiter les risques.
Un député (LJS) indique avoir compris que la création de la réserve
conjoncturelle nécessitera, au niveau du Conseil municipal, une délibération
obligatoire, similaire à celle qui existe pour l’adoption du budget, des revenus,
des indemnités des magistrats ou du taux du centime additionnel. Il précise
que, lors de l’examen des comptes, une délibération sera soumise au Conseil
municipal pour décider du montant du bénéfice à affecter à la réserve
conjoncturelle. Il s’enquiert de l’ancrage légal de cette procédure, en
demandant si elle relève de la loi ou des règlements communaux.

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M. Staub précise qu’il n’existe pas une obligation explicite d’alimentation
automatique. L’obligation légale réside dans la création de la réserve, mais non
dans son alimentation systématique. Un Conseil administratif pourrait donc,
en théorie, décider de ne pas proposer de délibération pour alimenter la réserve.
Il renvoie toutefois à la logique de responsabilité politique déjà évoquée.
Mme Kast appelle à une approche pragmatique. Elle indique qu’il n’est pas
nécessaire d’inscrire dans la loi les modalités précises de mise en œuvre, par
exemple la forme exacte de la délibération sur l’affectation du bénéfice. Elle
précise que, dans le cadre actuel, les Conseils municipaux sont déjà amenés à
se prononcer sur diverses décisions liées aux comptes, sans que chaque étape
soit détaillée dans la loi. Il s’agit ici de principes fondamentaux, que les
communes souhaitent voir respecter, en particulier la volonté d’impliquer les
Conseils municipaux dans la prise de décision. Concrètement, l’affectation
d’une part du bénéfice à la réserve conjoncturelle pourra se faire soit dans la
délibération relative à l’approbation des comptes, soit au moyen d’une
délibération distincte. Le choix est laissé à l’organisation interne de chaque
commune. Si le Conseil administratif ne présente pas de proposition, et que les
comptes sont déjà arrêtés, il reste possible d’introduire une délibération
spécifique sur l’affectation du bénéfice, dès lors que le résultat est connu.
Aucun enjeu juridique majeur n’est identifié à ce stade.
Un député (LJS) indique que, dans ce cadre, il semble peu probable que le
Conseil d’Etat refuse l’approbation d’une telle délibération.
Mme Kast confirme que le Conseil d’Etat serait dans l’obligation
d’approuver la délibération, pour autant qu’elle respecte le cadre légal.
Mme Bruchez rappelle qu’un second volet de révision de la LAC est prévu,
et que, si un encadrement plus formel devait s’avérer nécessaire, il pourrait être
introduit à cette occasion.
Un député (S) soulève une question relative à l’article 115, alinéa 4, et
demande comment ce dispositif pourrait être appliqué. Il évoque notamment le
risque qu’une commune soit déclarée en faillite.
Mme Bruchez indique que cette disposition est déjà en vigueur
actuellement.
Mme Kast précise que l’article 115, alinéa 4, n’est pas une nouveauté. Elle
le qualifie de menace nucléaire intégrée dans la loi, dont la vocation est
dissuasive. Ce dispositif n’a jamais été utilisé, mais pourrait être activé dans
une situation où une commune, objectivement en mesure de respecter un plan
de redressement, refuserait de le faire. Elle donne l’exemple d’un refus
d’augmenter un centime additionnel fixé à un niveau très bas, malgré une
situation budgétaire critique.

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Un député (LC) revient sur la question de la divergence relative à la durée
du plan de retour à l’équilibre. Il s’intéresse à la position de l’ACG et demande
combien de grandes communes, au sens de 10 000 habitants et plus, sont
concernées.
Mme Kast répond qu’environ une quinzaine de communes entrent dans cette
catégorie.
Un député (LC) interroge la portée du débat au sein de l’ACG, notamment
pour les communes suburbaines, et s’interroge sur le fait de savoir si cette
discussion ne concerne en réalité que la Ville de Genève.
M. Staub précise que la proposition du Conseil d’Etat visait à revenir sur
la disposition spécifique aux huit ans, tout en conservant ce qui était prévu pour
la Ville de Genève. Il souligne que la position adoptée par l’ACG s’est voulue
minimaliste, en s’abstenant d’ouvrir un débat plus large sur une extension à
l’ensemble des communes. Il considère qu’il n’est pas pertinent d’imposer
cette discussion à ce stade, et qu’il conviendra de l’aborder ultérieurement.
Pour l’heure, les communes suburbaines souhaitent maintenir le cadre existant.
M. Gomez précise que ce débat ne relève pas du cœur du sujet de la réserve
conjoncturelle. Il réaffirme le souhait des communes de maintenir l’état actuel
du droit et de ne pas procéder à une modification de ce point.
Discussion interne et vote
Un député (S) indique que son parti soutiendra l’entrée en matière sur ce
projet de loi, estimant que la mesure proposée constitue une avancée, car elle
permet d’utiliser les résultats des comptes pour offrir une souplesse budgétaire,
sans générer de déséquilibre financier structurel.
Un député (MCG) annonce que le MCG votera contre ce projet de loi. De
nombreux dysfonctionnements sont observés dans les Conseils administratifs
de plusieurs communes. Ces entités disposent de moyens importants mais les
gèrent de manière discutable, avec une certaine immaturité dans la gestion.
Dans ces conditions, le MCG ne souhaite pas cautionner un dispositif
susceptible d’accentuer ces dérives.
Un député (LC) indique que son groupe entrera en matière sur ce projet de
loi. Il rappelle qu’il s’agit d’un outil proposé par le Conseil d’Etat, dans le
contexte de réformes fiscales qui ont eu un impact significatif sur les finances
communales, fruit d’une collaboration harmonieuse entre l’ACG et le Conseil
d’Etat.
Un député (PLR) indique que son groupe s’opposera à l’entrée en matière.
Il rappelle que, dans la pratique, les communes parviennent à éviter les déficits

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et que les plans de retour à l’équilibre sont rarement nécessaires. Lorsqu’ils le
sont, les communes sont en mesure de démontrer, par des mesures
quadriennales, leur capacité à rétablir l’équilibre. Historiquement, ces plans
ont rarement été activés, les problèmes se résolvant souvent dès l’exercice
suivant. Ce projet de loi revient à introduire un « oreiller de paresse ». Selon
lui, les véritables difficultés concernent surtout les petites communes, et non
les grandes. Il rappelle que les baisses d’impôts opérées par le passé ont, en
réalité, souvent entraîné une hausse des recettes fiscales, notamment après la
suppression de la taxe professionnelle communale et l’introduction du taux
additionnel de 0,7% sur les personnes morales. Les marges de manœuvre
existent et ont même été accrues. En conséquence, le PLR ne soutiendra pas ce
projet.
Une députée (Ve) indique que le groupe des Verts soutiendra le projet de
loi, élaboré par le Conseil d’Etat en collaboration avec l’ACG, et qui fait
désormais l’objet d’un consensus, un outil utile pour relever les défis du
développement local, sans présenter de risques majeurs.
Un député (LJS) annonce le soutien du groupe au projet. Il estime que la
marge de manœuvre créée est essentielle et aurait dû être instaurée depuis
longtemps. Il rappelle que les prévisions fiscales sur lesquelles se basent les
budgets communaux sont établies par le canton, ce qui génère certaines
incertitudes. Ce dispositif permet aux communes d’assumer une part de risque,
notamment en matière d’investissements.
Un député (UDC) indique que le groupe UDC ne voit aucune plus-value
dans le mécanisme proposé. Il rappelle qu’il est déjà possible pour une
commune de présenter un déficit, sous réserve de présenter un plan de retour à
l’équilibre. Il critique l’argument selon lequel cette réserve serait justifiée par
l’imprécision des prévisions fiscales cantonales, estimant que cela ne constitue
pas un fondement sérieux. Il souligne que les recettes fiscales sont établies sur
des bases techniques solides, et que des écarts liés aux arriérés ou à des
taxations rétroactives ne peuvent justifier une telle mesure. Il réaffirme
l’attachement de l’UDC à des budgets équilibrés, aussi bien au niveau cantonal
que communal, et s’oppose à toute facilité donnée aux communes pour
présenter des déficits. Il estime que les réformes fiscales passées ont bénéficié
aux communes, tant à travers la TPC qu’à travers la RFFA, rendant injustifiée
la création d’un tel mécanisme. Il rappelle que le canton doit revenir à
l’équilibre d’ici 2027 selon la LGAF, et que le moment viendra où il faudra
aussi revoir la répartition des charges entre canton et communes, dans une
logique d’autonomie accompagnée de responsabilités.

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Le président met aux voix l’entrée en matière du PL 13507 :
Oui :
7 (3 S, 2 Ve, 1 LC, 1 LJS)
Non :
8 (2 UDC, 4 PLR, 2 MCG)
Abstentions :
–
L’entrée en matière est refusée.
Conclusion : non à un « oreiller de paresse » !
Une majorité de la commission refuse l’entrée en matière de ce projet de
loi, estimant qu’il n’est pas nécessaire d’avoir une réserve conjoncturelle pour
les communes. Le mécanisme de retour à l’équilibre est amplement suffisant
et permet de rétablir la situation. Ce nouveau dispositif serait un incitatif à une
gestion peu rigoureuse des communes, ce qui aurait des conséquences
négatives pour les contribuables et les habitants. C’est un véritable « oreiller
de paresse ».
S’il fallait une preuve supplémentaire, nous la trouvons dans les réticences
de ces communes à finaliser ce dispositif de réserve conjoncturelle dans sa
version initiale. Présenté en urgence par le Conseil d’Etat, ce projet de loi a dû
affronter des remarques justifiées de la part des communes qui ont retardé sa
ratification. Ce dispositif, même modifié, serait d’une utilité relative et, pour
la majorité de la commission, il aurait un effet négatif. Il inciterait à mener des
politiques peu rigoureuses dont les effets seraient subis par les habitants et les
contribuables des communes.
Les dirigeants d’une commune sont prêts à engager des dépenses
excessives en oubliant que ce sont leurs successeurs qui hériteront de leurs
erreurs de gestion. Il convient de protéger au maximum les communiers de
politiques excessives et peu réfléchies.
Pour toutes ces raisons, nous vous demandons, Mesdames et Messieurs les
députés, de refuser l’entrée en matière de ce projet de loi.

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Date de dépôt : 12 août 2025
RAPPORT DE LA MINORITÉ
Rapport de Grégoire Carasso
Durant l’ensemble des travaux au sein de la commission des finances
(ci-après la commission), la minorité ici représentée a été raisonnablement
convaincue que la position politique de soutien au projet de loi présenté par le
Conseil d’Etat serait majoritaire. Le 9 avril 2025, la commission en a
soudainement décidé autrement – les charmes de la politique genevoise, plus
délicieux encore lorsqu’il est question des relations entre le canton et les
communes. Cela étant, si les positions des groupes demeurent en plénière, la
majorité changera mathématiquement à nouveau de camps. A moins d’un
nouveau rebondissement avec, qui sait, un improbable et inutile renvoi en
commission ?
Considérant la qualité des travaux au sein de la commission sur cet objet et
le fidèle rapport de majorité, les quelques paragraphes qui suivront se
cantonneront aux aspects politiques, en commençant par souligner, aux
moyens de quelques citations, les atouts du projet de réserve conjoncturelle
porté formellement par le Conseil d’Etat et soutenu par l’Association des
communes genevoises (ci-après l’ACG). Nous nous pencherons ensuite sur les
positions et motivations supposées des trois partis s’étant élevés contre ce
projet (UDC, PLR et MCG) avant d’évoquer, pour conclure, les autres dossiers
susceptibles de provoquer des vagues dans ce long fleuve, jamais tranquille,
des relations entre le canton et les communes, ou, plus prosaïquement, entre le
Conseil d’Etat et l’ACG.
Quelques citations illustrant le besoin d’une réserve conjoncturelle
« Le Grand Conseil a accepté la loi 13402, qui prévoit une baisse d’impôts.
(…) L’effet sur les communes, qui est inférieur à l’effet global de leur bénéfice
aux comptes ces dernières années, se monte à 108 millions de francs. C’est
dans ce contexte que le projet de loi 13507 est déposé. » 1
1

Nathalie Fontanet, présidente du Conseil d’Etat, commission des finances,
4 septembre 2024

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« Ce que les communes constatent à l’usage – et en tant que magistrate
communale pendant 15 ans, elle a pu constater que même sa modeste
commune n’a pas fait exception – c’est une grande difficulté à atteindre
l’équilibre au moment de l’élaboration du budget, puis des comptes très
excédentaires, ce qui entraîne un sentiment de frustration puisqu’une certaine
souplesse aurait permis de réaliser des projets qui ont dû être abandonnés. » 2
« Le canton, étant lui-même doté depuis plusieurs années d’une réserve
conjoncturelle prévue dans la Constitution, a estimé qu’il n’existait pas de
raison objective de ne pas offrir aux communes les mêmes possibilités. » 3
« Si les communes avaient de mauvais résultats à l’avenir, la marge de
manœuvre budgétaire diminuerait jusqu’à disparaître et la situation serait
simplement la même qu’aujourd’hui. Actuellement, une commune qui
présente un budget déficitaire, avant même qu’on sache si la perte aura lieu,
doit prévoir un plan de redressement. Avec ce projet de loi, une commune
pourra présenter un budget déficitaire sans le plan de redressement, pour autant
que le déficit annoncé soit inférieur à la réserve conjoncturelle. Cette dernière
se réduit jusqu’au jour où elle n’existe plus et, à ce moment-là, les plans de
redressement sont à nouveau requis. » 4
« Les communes appellent de leur vœu ce projet depuis fort longtemps. Les
départements ont été pris par les délais, c’est vrai, car le Conseil d’Etat
souhaitait que ça puisse entrer en vigueur en 2025. » 5
« Un consensus a désormais été trouvé entre les communes, et (…) le vote
s’est déroulé de manière claire. L’ensemble des communes concernées sont
désormais alignées sur ce projet. » 6
Les positions du couple UDC-PLR et le choix du MCG
Dans ce chapitre, aucune surprise idéologique pour les deux premiers partis
cités. Le troisième est relativement moins marqué, à défaut d’avoir été
substantiellement motivé.

2
3
4
5
6

Carole-Anne Kast, conseillère d’Etat, commission des finances, 4 septembre 2024
Nathalie Fontanet, présidente du Conseil d’Etat, commission des finances, 9 avril
2025
Carole-Anne Kast, conseillère d’Etat, commission des finances, 4 septembre 2024
Nathalie Fontanet, présidente du Conseil d’Etat, commission des finances,
25 septembre 2024
Karine Bruchez, présidente de l’ACG et maire d’Hermance, commission des
finances, 25 septembre 2024

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Pour l’UDC, c’est la position pavlovienne ordinaire qui s’est exprimée en
commission : défiance viscérale à l’égard des communes, inutiles à leurs yeux
et souvent réduites à leur dimension urbaine (les « rats des villes » comme
disent les ténors blochériens du parti). Un positionnement finalement assez peu
risqué à Genève puisque l’UDC n’existe sur le terrain des exécutifs
communaux qu’à travers un élu à Corsier. De plus, cette opinion politique se
marie ici parfaitement avec la vision très conservatrice de l’UDC sur les
finances publiques, opposée par principe à toute forme de réserve
conjoncturelle. Ce point de vue a par ailleurs été très fermement défendu par
ses commissaires durant l’ensemble des travaux.
C’est également le cas, sous l’angle strictement finances publiques, pour la
position étonnamment unanime lors du vote des commissaires PLR. Ce parti,
pourtant quantitativement bien représenté dans les exécutifs communaux, n’a
pas laissé pour l’heure transparaître la moindre sensibilité aux messages portés
par ses élues et élus qui le représentent sur le terrain de la politique municipale,
alors même que les communes sont unanimement en faveur de cette réserve
conjoncturelle.
Mais si les positions UDC-PLR, dont l’intimité conjugale n’étonne plus à
Genève, ont été abondamment débattues et documentées durant les travaux de
commission, il en va autrement du MCG. En fait, ce parti n’a pas posé une
seule question lors des auditions. Pas une prise de parole, sauf lors du vote
final, en ces termes cités ici in extenso : « le MCG votera contre ce projet de
loi. Il justifie cette position par les nombreux dysfonctionnements observés
dans les conseils administratifs de plusieurs communes. Il estime que ces
entités disposent de moyens importants mais les gèrent de manière discutable,
évoquant une certaine immaturité dans la gestion. Dans ces conditions, le MCG
ne souhaite pas cautionner un dispositif susceptible d’accentuer ces dérives. »
Ce parti, par nature le plus prompt à voter à la fois les baisses d’impôts et
les hausses de prestations, n’a pas d’ordinaire les mêmes orientations que le
couple UDC-PLR en matière de finances publiques. Ce qui est sûr, c’est qu’on
ne peut pas soupçonner le MCG d’avoir tergiversé du fait de son ancrage dans
les communes (toujours pas l’ombre d’un élu dans les exécutifs). Comment
alors justifier de refuser aux communes un mécanisme de réserve
conjoncturelle dont le canton dispose déjà et que le MCG soutient ? Est-ce que
d’autres dossiers œuvreraient en toile de fond ?

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Est-ce que deux autres dossiers canton-communes interféreraient ?
Entre le rejet unanime du PLR – contre leurs élues et élus dans les
communes et leur Conseil d’Etat – et l’étonnant positionnement du MCG, se
pose inévitablement la question suivante : est-ce que d’autres dossiers cantoncommunes seraient susceptibles d’interférer dans ce dossier en apparence si
facile : un projet de loi du Conseil d’Etat, amendé avec l’ACG, couronné d’un
soutien de toutes les communes… Trop consensuel pour Genève ?
Un rapide tour d’horizon d’autres dossiers passés au premier plan ces
derniers temps pourrait, en pure hypothèse, laisser penser à une
instrumentalisation, au mieux passagère, de cette réserve conjoncturelle si
ordinaire.
Nous citerons, en premier lieu, un recours de l’ACG qui semble avoir irrité,
pour dire le moins : « une action en justice qui fâche tout rouge le Conseil
d’Etat » 7. L’objet du différend ? Le canton retient 3% de frais de perception
pour la levée de l’impôt qui revient aux communes, ce que ces dernières
considèrent, schématiquement, comme usurier 8. Ce recours, dont la
communication médiatique est concomitante (ou presque) au vote de la
commission, aurait-il pu jouer un rôle sur l’unanimité PLR et la détermination
MCG ? En second lieu, quels liens établir ou anticiper avec le projet du Conseil
d’Etat, annoncé en juin dernier, visant à faire participer les communes au
financement de la péréquation intercantonale ?
En conclusion de ce rapport d’une minorité de la commission (8 UDC,
PLR, MCG contre 7 LC, LJS, Ve, S) et mathématiquement d’une majorité du
Grand Conseil (respectivement 48 contre 52) : nous vous invitons à voter
l’entrée en matière puis à amender le projet de réserve conjoncturelle
conformément au compromis noué entre le Conseil d’Etat et les 45 communes
– suffisamment rare pour être soutenu, même à Genève !

7
8

14 avril 2025, « Les communes refusent de casquer et attaquent l’Etat en justice »,
20 Minutes, www.20min.ch [2025-07-30]
Pour l’auteur de ces lignes, considérant que l’Etat laisse 2% de frais de perception
pour les employeuses et employeurs qui prélèvent l’impôt à la source, il paraît
difficilement justifiable que l’Etat retienne un montant plus élevé alors même qu’il
dispose de ressources informatiques et d’économies d’échelles sans pareil.