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GRAND CONSEIL

de la République et canton de Genève

PL 13581-A

Date de dépôt : 22 avril 2025

Rapport

de la commission des finances chargée d’étudier le projet de loi
du Conseil d’Etat accordant une aide financière annuelle de
fonctionnement de 1 156 372 francs à la Fondation Phénix pour les
années 2025 à 2029
Rapport de Jacques Blondin (page 5)

ATAR ROTO PRESSE – 80 ex. – 05.25

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Projet de loi
(13581-A)

accordant une aide financière annuelle de fonctionnement
1 156 372 francs à la Fondation Phénix pour les années 2025 à 2029

de

Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genève
décrète ce qui suit :
Art. 1
Contrat de prestations
1
Le contrat de prestations conclu entre l’Etat et la Fondation Phénix est ratifié.
2
Il est annexé à la présente loi.
Art. 2
Aide financière
1
L’Etat verse à la Fondation Phénix, sous la forme d’une aide financière
monétaire de fonctionnement au sens de l’article 2 de la loi sur les indemnités
et les aides financières, du 15 décembre 2005, les montants suivants :
1 156 372 francs en 2025
1 156 372 francs en 2026
1 156 372 francs en 2027
1 156 372 francs en 2028
1 156 372 francs en 2029
2
Dans la mesure où l’aide financière n’est accordée qu’à titre conditionnel au
sens de l’article 25 de la loi sur les indemnités et les aides financières, du
15 décembre 2005, son montant fait l’objet d’une clause unilatérale du contrat
de prestations. Cette clause peut être modifiée par décision du Conseil d’Etat
dans les cas visés par l’article 8, alinéa 2.
Art. 3
Programme
Cette aide financière est inscrite au budget annuel de l’Etat voté par le Grand
Conseil sous le programme C01 « Mesures et soutien financier individuel en
matière d’action sociale », sous la rubrique budgétaire 08021100 363600,
projet S170690000, pour un montant annuel de 756 372 francs, et sous le
programme K01 « Réseau de soins », sous la rubrique budgétaire
06177110 363600, projet S180795000, pour un montant annuel de
400 000 francs.

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Art. 4
Durée
Le versement de cette aide financière prend fin à l’échéance de l’exercice
comptable 2029. L’article 8 est réservé.
Art. 5
But
Cette aide financière doit permettre, d’une part, le soutien à la réinsertion
sociale et professionnelle, à travers un accompagnement personnalisé, des
personnes suivies par la Fondation Phénix ayant une problématique de
consommation avec ou sans substance et, d’autre part, de leur proposer des
traitements ambulatoires à travers une approche médico-psycho-sociale
unique.
Art. 6
Prestations
L’énumération, la description et les conditions de modifications éventuelles
des prestations figurent dans le contrat de droit public.
Art. 7
Contrôle interne
Le bénéficiaire de l’aide financière doit respecter les principes relatifs au
contrôle interne prévus par la loi sur la gestion administrative et financière de
l’Etat, du 4 octobre 2013.
Art. 8
Relation avec le vote du budget
1
L’aide financière n’est accordée qu’à la condition et dans la mesure de
l’autorisation de dépense octroyée par le Grand Conseil au Conseil d’Etat dans
le cadre du vote du budget annuel.
2
Si l’autorisation de dépense n’est pas octroyée ou qu’elle ne l’est que
partiellement, le Conseil d’Etat doit adapter en conséquence le montant de
l’aide financière accordée, conformément à l’article 2, alinéa 2.
Art. 9
Contrôle périodique
Un contrôle périodique de l’accomplissement des tâches par le bénéficiaire de
l’aide financière est effectué, conformément à l’article 22 de la loi sur les
indemnités et les aides financières, du 15 décembre 2005, par le département
de la cohésion sociale et le département de la santé et des mobilités.

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Art. 10
Lois applicables
La présente loi est soumise aux dispositions de la loi sur les indemnités et les
aides financières, du 15 décembre 2005, aux dispositions de la loi sur la gestion
administrative et financière de l’Etat, du 4 octobre 2013, ainsi qu’aux
dispositions de la loi sur la surveillance de l’Etat, du 13 mars 2014.

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Rapport de Jacques Blondin
La commission des finances a examiné cet objet lors des séances des 5 et
26 mars 2025 sous la présidence de M. Jacques Béné.
Les procès-verbaux ont été pris par Mme Emilie Gattlen. La commission a
été assistée dans ses travaux notamment par le secrétaire de la commission,
M. Raphaël Audria.
Que toutes ces personnes soient remerciées du soutien apporté à la
commission.
Audition du 5 mars 2025 de M. Thierry Apothéloz, conseiller d’Etat, DCS,
M. Marc Brunazzi, directeur des services supports, DCS, et Mme Nadine
Mudry, directrice pôle insertion, OAIS
M. Apothéloz indique que la Fondation Phénix est spécialisée dans la prise
en charge médico-psychosociale de personnes présentant des problèmes
d’addiction, avec ou sans substances. Cette institution, créée en 1986, offre un
accompagnement social utile et est pionnière dans la prise en charge de ces
personnes. Le canton est rapidement intervenu en complément de la subvention
fédérale, de manière à obtenir un financement conjoint entre l’OFAS et le
département. Lorsque l’OFAS a décidé de revoir ses critères d’attribution, le
canton a octroyé une subvention pour soutenir le programme
d’accompagnement social, dès 1998, et un contrat de prestations a été conclu
avec cette fondation dès 2008.
La fondation Phénix a connu une certaine tourmente à partir des
années 2000, d’un point de vue financier et organisationnel. La problématique
a été soulevée par le SAI en août 2019, et l’affaire a été close en juin 2020. Des
dysfonctionnements ont été mis en lumière, dont certains ont fait l’objet
d’articles dans la presse. A la suite de cela, le conseil de fondation et la
direction se sont renouvelés, de sorte que la fondation, qui suit tout de même
près de 1300 patients, puisse continuer à travailler à la réalisation de ses
objectifs.
Des mesures importantes ont été prises dans les domaines des RH et des
finances, afin d’adapter le fonctionnement de la fondation à une gestion
financière et organisationnelle actuelle. Le canton a aidé la fondation à se
restructurer et l’a accompagnée dans les changements entrepris, notamment la
clarification des flux financiers, le travail sur la communication, et un
déménagement qui a eu lieu récemment.

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La présidence a été renouvelée et une direction bicéphale a été mise en
place, avec un volet administratif et financier, et un autre volet médical, qui est
dirigé par une médecin reconnue pour ses compétences dans le domaine de
l’addiction. Un travail a été mené afin, d’une part, de résoudre les problèmes
soulevés par l’audit du SAI et, d’autre part, de mettre en œuvre des recherches
de fonds.
Il a été convenu avec le DSM, vu la complémentarité entre l’action sociale
et la santé, que le montant de la subvention serait partagé entre le DCS
(756 000 francs) et le DSM (400 000 francs). L’augmentation, dans ce contrat
de prestations pour les années 2025-2029, se justifie par la prise en charge des
prestations médicales, un certain nombre d’éléments n’étant pas facturables
selon la LAMal. Ce volet-là est pris en charge par le DSM. La fondation a
également subi une baisse de la subvention allouée par la Coordination
romande des institutions et organisations œuvrant dans le domaine des
addictions (CRIAD), qui est chargée, en vertu de la loi sur l’AI, de gérer le
financement octroyé par l’OFAS dans le domaine de l’addiction et d’attribuer
des montants aux entités concernées.
Phénix assure un dispositif précieux d’accompagnement pour couvrir les
besoins, qui sont criants dans ce domaine, aussi en lien avec l’arrivée du crack
à Genève. L’aide financière dont il est ici question contribue aux prestations
de la fondation : évaluation de la situation sociale, professionnelle et médicale
des personnes, fixation d’objectifs individuels et coordination avec l’ensemble
du réseau.
La participation de l’Etat au budget global de la Fondation Phénix s’élève
à 17,6% de ses charges. Le reste est financé notamment par une participation
des personnes concernées.
Le président demande si tous les points soulevés dans le dernier rapport du
SAI, notamment les deux qui étaient classés en catégorie 3, ont été réglés.
M. Apothéloz le confirme.
Le président observe qu’une des recommandations, en lien avec la
subvention fédérale, était de demander un positionnement à l’OFAS sur
l’impact de données incorrectes transmises à la CRIAD. Il demande si cela a
pu être fait, en lien aussi avec les problèmes de gouvernance soulevés.
Mme Mudry confirme que tout a été réglé.
Un député (LC) demande si la baisse du financement octroyé par la CRIAD
est définitive, ou si cette décision pourrait être revue.
Mme Mudry explique que la CRIAD revoit la répartition de l’enveloppe aux
différentes institutions tous les quatre ans. Il existe donc une possibilité de

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réaugmenter la subvention, pour autant que les conditions soient remplies. Cela
étant dit, le SAI avait signalé que la méthode de calcul était erronée et a induit
en erreur la CRIAD, qui a versé des montants trop élevés. Il pourrait donc y
avoir un correctif, mais qui serait moindre par rapport à la situation antérieure.
Le député comprend donc qu’une augmentation de la subvention en
provenance de l’OFAS n’est pas exclue.
Mme Mudry confirme qu’elle n’est pas exclue, mais précise qu’elle ne serait
certainement pas à la hauteur de ce qui était versé auparavant.
Un député (PLR) relève que la situation financière de la fondation n’est pas
extraordinaire. Les comptes 2023 font état de charges de personnel à hauteur
de 5,99 millions de francs, contre 5,35 millions budgétés. L’exercice 2023 a
certes été obéré par la charge exceptionnelle de 1,054 million, mais une
subvention supplémentaire ne devrait pas venir combler une problématique
financière, mais soutenir des prestations. Il faudrait être certain que la
fondation puisse tenir, notamment au vu des fonds propres, qui sont de
40 000 francs en 2023.
M. Brunazzi confirme que les fonds propres sont passés de 355 000 francs
en 2022 à 40 000 francs en 2023. Cela dit, le résultat 2023 aurait dû être
bénéficiaire, ce qui aurait remonté le montant des fonds propres. Tout cela est
la conséquence du travail de restructuration qui a été mené.
Audition du 26 mars de la Fondation Phénix, représentée par
Mme Martine Louis Simonet, présidente du conseil de fondation,
M. Antoine Barde, directeur administratif, et M. Alex Guillen, trésorier
Mme Louis Simonet rappelle aux membres de la commission que Phénix est
une fondation privée d’utilité publique. Il s’agit d’une institution de santé
spécialisée dans le traitement des addictions, avec ou sans substance. La
fondation est subventionnée pour les prestations sociales par le canton et par
la Confédération. Elle s’occupe actuellement de 1300 patients, qu’elle prend
en charge selon un modèle médico-psychosocial nécessitant une large équipe
multidisciplinaire.
M. Barde indique que la Fondation Phénix a vécu, depuis 2019, des
difficultés liées au COVID, puis au rapport du SAI. Depuis ce moment-là, la
fondation a tout mis en œuvre pour répondre aux demandes de mise en
conformité et pour restructurer la fondation et travailler sur sa gouvernance
notamment. Après le COVID, d’autres éléments se sont additionnés, comme
le fait que les prestations médicales étaient auparavant facturées selon des
conventions tarifaires, qui ont été résiliées fin 2021, en lien avec le débat autour
de l’audit du SAI. Depuis, la facturation est passée au standard TARMED, ce

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qui a eu un impact important sur les finances de la fondation. Le premier
challenge, début 2022, n’a pas été tellement lié aux finances, mais plutôt à la
manière de fonctionner, de facturer et de travailler pour mettre en place cette
nouvelle manière de faire. Tout cela a représenté des défis techniques,
financiers, et liés à la gouvernance.
Le volet financier est important, comme la restructuration opérationnelle et
technique, qui est en train de se terminer. La mutualisation des sites a fait partie
de cette révision de la gestion financière. Avant, la fondation se trouvait sur
cinq sites, et il n’y en aura bientôt plus que trois. Un des derniers
déménagements a d’ailleurs eu lieu aujourd’hui.
A noter également des difficultés liées au recrutement, avec la
problématique des psychiatres dont la fondation a besoin ; il est en effet
compliqué d’attirer des professionnels qui acceptent de ne pas être
indépendants, mais de travailler comme salariés dans une institution. En outre,
quand on y arrive, souvent, ils n’ont pas d’autorisation de facturer. La situation
à Genève est complexe à cet égard, ce qui a accentué les difficultés de la
fondation.
L’amélioration de la gestion des risques et de l’organisation faisait partie
de la démarche de restructuration de la fondation, et il était devenu évident
qu’il faudrait, à l’échéance du précédent contrat de prestations, renégocier le
suivant. C’est la raison pour laquelle la fondation est devant la commission
aujourd’hui. Un travail a été mené avec le DCS et le DSM pour trouver des
solutions afin de pouvoir continuer à assurer la prise en charge de
1300 patients, dans une approche médico-psychosociale. A ce sujet, il faut
préciser que, lorsqu’un patient traverse une crise et devrait être hospitalisé, la
prise en charge de la fondation coûte bien moins cher.
En conclusion, au vu des éléments cités, il devenait clair que, pour
continuer à maintenir l’activité de la fondation et à s’occuper de ces patients,
il fallait que le contrat de prestations soit revu à la hausse.
Le président demande, eu égard au rapport du SAI, si toutes les
recommandations ont été suivies.
M. Barde confirme que c’est terminé. Juste avant la signature du contrat de
prestations, la fondation a encore rencontré le SAI et a passé en revue tous les
éléments en suspens, qui nécessitaient encore quelques documents afin de
valider formellement les concrétisations opérationnelles ou organisationnelles.
La question est désormais close.
Un député (Ve) relève que l’aide financière du canton s’élève à 17,6% du
budget de la fondation. Il demande d’où provient le reste.

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M. Barde explique qu’une partie des revenus est liée à la LAMal. Une autre
partie est constituée des subventions du canton de Genève et de la
Confédération. A noter que ce soutien fédéral était important, il y a quelques
années, mais la notion de subsidiarité a été mise en évidence et la
Confédération, qui subventionnait davantage que le canton, a réduit sa
contribution à sa part juste, soit environ 250 000 francs. Il est important de
préciser que la Confédération ne finance de prestations de la fondation que
dans le cas où les patients sont à l’AI. Si la fondation devait ne plus traiter de
patients à l’AI, la subvention de la Confédération baisserait en conséquence,
sachant que celle-ci se fonde sur le bilan des quatre dernières années. A
l’inverse, si le nombre de patients à l’AI augmentait, la subvention pourrait
réaugmenter.
Un député (Ve) demande si la fondation a d’autres sources de financement.
M. Barde indique que des fondations ont soutenu des projets spécifiques et
ont permis de les mener à bien. En revanche, les fondations ne financent pas le
fonctionnement.
Mme Louis Simonet précise que 85% du budget est consacré aux
collaborateurs. Or, les fondations qui font des dons ne financent pas des
salaires. Il y a donc un déficit structurel, qui n’est pas remboursé à sa juste
valeur par TARMED. Il faut souligner que la patientèle dont s’occupe la
Fondation Phénix est relativement difficile à tracer. Pour un certain nombre de
prestations, il y a un nombre important de rendez-vous manqués, qui ne sont
pas du tout couverts par TARMED. Cette situation est très difficile à gérer. La
subvention augmentée aide à couvrir ce manque, mais, encore aujourd’hui, la
rentabilité et la pérennité de la fondation sont remises en question.
Il est en outre difficile de facturer des actes qui ne sont pas pris en compte
par TARMED. A cela s’ajoutent les problématiques de recrutement du
personnel médical. Il faut savoir que 80% des patients ont des troubles de la
personnalité, ce qui rend la présence de médecins généralistes spécialisés dans
les addictions et de psychiatres essentielle. Il se trouve que la Ville de Genève
est l’endroit où la concentration de psychiatres est la plus élevée au monde. En
conséquence, une clause du besoin a été instaurée, et un psychiatre qui obtient
son FMH ne peut pas s’installer à Genève sans qu’un autre arrête. S’agissant
d’une fondation privée, les psychiatres engagés chez elle ne peuvent pas
facturer, ou alors ils doivent le faire au nom de la fondation et sont considérés
« en formation ». Ce sont là des défis majeurs pour la fondation : la rentabilité,
la recherche de fonds, qui permettraient de consolider les projets, et le
recrutement médical. La fondation est très proactive par rapport à tout cela.

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M. Guillen ajoute que le déficit structurel qui ressort est de 800 à
1000 francs par patient et par an. La fondation a mis en place une stratégie de
diversification des sources de revenus dans le cadre de la restructuration, et
elle est consciente qu’il lui faut chercher du revenu complémentaire, et
travailler sur l’efficience et les charges, par exemple en mutualisant les centres.
Sur les tâches administratives aussi, il y a une recherche d’efficience. Le travail
est ainsi mené sur les deux aspects : les produits et les charges.
Le député indique qu’il avait eu l’occasion de passer à l’inauguration des
nouveaux locaux de l’association à la rue de Lausanne. Il demande si la
fondation en est satisfaite.
M. Barde le confirme. Il signale qu’il était important pour la fondation de
pouvoir accueillir les patients dans des locaux en bon état et qui respectent
toutes les normes. Cela vaut d’ailleurs aussi pour les collaborateurs.
Aujourd’hui même, un déménagement a été entamé. Deux centres se réuniront,
pour des questions de mutualisation. Celui de Plainpalais a déménagé à ChêneBourg, et celui de Chêne-Bougeries le rejoindra. La mutualisation sera alors
terminée.
Il faut également relever l’importance de la fondation pour cette patientèle.
Si vous êtes un psychiatre installé en ville, vous ne prenez pas ce type de
patients, parce qu’ils ne rapportent pas. Statistiquement, sur janvier-février, il
y a déjà 15% de rendez-vous manqués. Cela peut sembler peu en soi, mais dans
l’équilibre financier de la fondation, c’est énorme.
Mme Louis Simonet souligne que, pour n’importe quel cabinet privé, c’est
un pourcentage considérable.
Un député (LC) fait référence à l’actualité des addictions à Genève, et aux
différentes associations (par exemple Première Ligne) qui prennent en charge
les personnes concernées. Certaines associations ont bénéficié
d’augmentations de crédit, mais ont des problèmes internes. Il souhaiterait
savoir comment se situe Phénix dans cette constellation d’entités qui œuvrent
à la gestion du problème de l’addiction à Genève.
M. Barde signale que Première Ligne ne travaille pas sur le même pilier,
puisqu’elle propose de la prévention vis-à-vis des risques et un
accompagnement de la consommation. Phénix ne se concentre pas sur la
prévention, mais sur le traitement. La fondation a d’ailleurs été pionnière dans
les traitements de substitution. Les patients n’y viennent pas pour trouver du
matériel, par exemple. Un suivi global est offert par des professionnels, des
thérapeutes. C’est un autre pilier de la « sphère addiction ».
Le député demande si les patients passent de l’un à l’autre.

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Mme Louis Simonet indique qu’il existe une coordination avec les autres
acteurs. Les médecins et psychologues de la fondation ont la volonté de
travailler en réseau. Le conseil d’administration a d’ailleurs accueilli la
personne qui était responsable de l’unité d’addictions des HUG.
En ce qui concerne la problématique actuelle, il faut signaler que la
typologie des patients est en train de changer. Le modèle bio-psychosocial mis
en œuvre à la fondation est à peu près unique en termes de qualité de la prise
en charge pour les problèmes d’addiction en ambulatoire. Il associe la
réinsertion sociale des patients, la psychothérapie et la prise en charge
médicale, car ces personnes présentent des comorbidités. Quand la fondation
a rencontré M. Apothéloz, ce dernier avait d’ailleurs souligné que cette
institution a toujours été reconnue pour la qualité de ses prestations,
notamment en raison de ce modèle, auquel elle tient. Les patients bénéficient
d’une prise en charge holistique, qui ne se résume pas à une distribution de
médicaments ou à la prise en considération d’un seul problème. La fondation
s’efforce en outre d’éviter les hospitalisations de ces patients, lorsqu’ils sont
en crise.
Le député observe que le nombre de patients ne cesse d’augmenter. Il
souhaiterait savoir si les structures d’accueil parviennent à faire face à cette
problématique globale, et comment tout cela s’articule.
Mme Louis Simonet relève qu’il existe des associations pour prendre en
charge ces personnes, mais que, pour que ça puisse tourner, il faut des
psychiatres. D’un côté, les organismes sont soutenus, mais, de l’autre, ils ne
peuvent pas engager les psychiatres dont ils ont besoin pour répondre à une
demande qui augmente. C’est un vrai problème, même si ce n’est pas
forcément le problème de la commission des finances. Il en va de même pour
la consultation des adolescents. Le tribunal pour enfants fait des demandes, et
les collaborateurs font le maximum, mais, à un moment donné, il faut des gens
habilités à les prendre en charge, et il faut que la fondation puisse facturer.
Le président observe que l’augmentation par rapport au contrat de
prestations précédent est conséquente. Parmi les remarques du SAI figurait une
question sur la rémunération. Il demande s’il serait possible d’obtenir la grille
salariale de la fondation, étant précisé que celle-ci resterait au niveau de la
commission et ne figurerait pas dans le rapport.
M. Barde confirme que ce document pourra être transmis. Il précise que la
fondation s’est adjoint les services d’un professionnel pour revoir sa grille
salariale, sachant qu’elle répond à la demande du SAI de rester dans le cadre
du maximum autorisé par la grille de l’Etat de Genève.

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Vote
1er débat
Le président met aux voix l’entrée en matière du PL 13581 :
Oui :
13 (2 UDC, 3 PLR, 1 LC, 1 MCG, 1 LJS, 2 Ve, 3 S)
Non :
–
Abstentions :
–
L’entrée en matière est acceptée.
2e débat
Le président procède au vote du 2e débat :
Titre et préambule pas d’opposition, adopté
Art. 1
pas d’opposition, adopté
Art. 2
pas d’opposition, adopté
Art. 3
pas d’opposition, adopté
Art. 4
pas d’opposition, adopté
Art. 5
pas d’opposition, adopté
Art. 6
pas d’opposition, adopté
Art. 7
pas d’opposition, adopté
Art. 8
pas d’opposition, adopté
Art. 9
pas d’opposition, adopté
Art. 10
pas d’opposition, adopté
3e débat
Le président met aux voix l’ensemble du PL 13581 :
Oui :
13 (2 UDC, 3 PLR, 1 LC, 1 MCG, 1 LJS, 2 Ve, 3 S)
Non :
–
Abstentions :
–
Le PL 13581 est accepté.
Au vu de ces explications, la commission, à l’unanimité, vous invite à
accepter ce projet de loi.
Annexe consultable sur internet :
Contrat de prestations :
https://ge.ch/grandconseil/data/texte/PL13581_annexes.pdf